El Estado de las Autonomías (IV): La solidaridad en la balanza.

Primera imagen: Jordi Pujol, pleno del Congreso del 27 de julio de 1977, acuerdo para la redacción de una nueva Constitución: “En este momento de inicio de un camino de democracia hay en Cataluña una gran esperanza: la esperanza de que estas Cortes van a ser el instrumento de una gran misión, de una doble misión, por una parte, la del reconocimiento pleno de la personalidad colectiva de las diversas regiones y nacionalidades que hay en España, y, por otra, la de la creación de una solidaridad real,…fruto de la voluntad de convivencia, del mutuo respeto y de la aceptación de responsabilidades (…) La autonomía que pedimos no es una autonomía para ir por nuestra cuenta, es una autonomía no para desentenderse, sino para colaborar”. Segunda imagen: Durán i Lleida, pleno del Congreso del 8 de abril de 2008, investidura de Zapatero: “España ha sido opaca en la definición y explicación de las políticas de solidaridad. Su Gobierno, señor Rodríguez Zapatero, ha sido opaco con Cataluña en políticas de solidaridad. No hay ni una sola razón, ni una, para seguir así; ni una sola razón para que no se publiquen las balanzas fiscales. (…) Déficit fiscal y mayor coste de la vida construyen una combinación explosiva que invalida el tan cacareado principio de igualdad nominal que muchos propugnan…el simple café para todos, es sencillamente injusto”.

Fig.1: Campaña de ERC "Prou Espoli"

Más de treinta años separan las dos intervenciones, y en ese tiempo, no ha habido ni un solo sistema de financiación del Estado de las Autonomías que satisfaga a Cataluña, o, mejor, al nacionalismo catalán. Porque en este embrollo se confunden las personas, las instituciones y las regiones, a menudo mezclándolo todo interesadamente para avivar los sentimientos soberanistas. Y aunque los sentimientos son todos muy respetables y muy libres, hay quien quiere cargarlos de razones para conseguir adeptos a su causa porque le parece que los sentimientos son demasiado poca cosa para convencer a nadie, incluso a sí mismos. Pero uno puede ser y sentirse catalán sólo porque tiene una lengua propia, una cultura propia y todo lo demás que tienen los estados independientes, y sólo por ello defender la independencia de Cataluña. No pasa nada, es completamente legítimo. Pero también hay muchos catalanes que aun sintiéndose catalanes no les parece que los rasgos culturales propios sean suficientes como para defender la independencia, y es entonces cuando los independentistas les señalan el bolsillo y les dicen que España les roba (fig.1). El primer sentimiento que consiguen es el de la indignación, el deseo de independencia llega después.

Aquí no podemos hablar de sentimientos, porque, como digo, son personales y deberían ser intransferibles, pero sí debemos examinar las razones con las que pretenden alimentarlos, centrándonos en la que es sin duda la más importante, y lo ha sido siempre, con crisis y sin crisis: el sistema de financiación de las Autonomías y las relaciones fiscales de Cataluña con el resto de España. Nos centraremos en los datos de 2009 porque fue la balanza fiscal de ese año la que provocó la indignación de Cataluña y la que sirvió para acuñar el lema “España nos roba”. Hay que admitir, no obstante, que en algo sí tiene razón Cataluña al quejarse, y hasta tres veces le concederemos la razón porque es suya, pero el resto de cuestiones que se esgrimen son meras excusas obtenidas manipulando los datos y confundiendo deliberadamente ficción y realidad.  Por eso dudo que aunque se corrigiesen los errores que se apuntan y se hicieran las cosas como Cataluña quiere, obtuviera Cataluña plena satisfacción, porque sólo la independencia contentaría a los independentistas.

Fig.2: Campaña de CiU por el Pacto Fiscal
(detalle)

El problema de nuestro Estado de las Autonomías desde el comienzo es que, teniendo plena autonomía en los gastos, no la ha tenido ni la tiene en los ingresos. Con dos excepciones, las Autonomías de régimen foral, País Vasco y Navarra, que sí la tienen. Aquí, uno no acaba muy bien de entender con qué criterios se respeta la Historia y desde cuándo hay que respetarla y desde cuándo no. El caso es que la Constitución, en la disposición adicional primera, dice amparar y respetar “los derechos históricos de los territorios forales”, y en virtud de esos “derechos” son las dos únicas Comunidades que disfrutan del privilegio de tener plena autonomía fiscal, y entregan al Estado español una cantidad para sufragar las competencias que retiene la Administración Central. El problema es que se trata de dos de las Comunidades más ricas de España, y que, existiendo una vinculación directa entre autonomía financiera y renta territorial, su aportación a la solidaridad interregional es prácticamente nula. La situación actual entra en flagrante contradicción con los artículos 138 y 156 de la Constitución, especialmente con el primer apartado de este último, en donde se afirma que dicha autonomía financiera no exime a ninguna región de cumplir con la “solidaridad entre todos los españoles”. Algunos economistas sostienen además que el cálculo de las cantidades que estas Comunidades deberían entregar está bastante sesgado a la baja, y, en el caso del País Vasco, por ejemplo, su contribución a los gastos estatales en el año 2007 se había rebajado en casi 4.700 millones de euros. Esto puede suponer que el País Vasco disponga, a igualdad de competencias, de una financiación por habitante superior en más de un 70% al de Cataluña. Tienen razón las instituciones catalanas en denunciar esta situación (primera concesión), pues supone un agravio comparativo con respecto a las demás Comunidades que ya dura demasiado tiempo. Y habría que reformar la ley de financiación para que País Vasco y Navarra contribuyan como las demás en los mecanismos de redistribución y solidaridad interterritorial. Lo malo, el reproche que hay que hacer a Cataluña es que no quiere resolver este agravio por esta vía, no, sino reclamando un “pacto fiscal” similar al que disfrutan las comunidades forales. Es decir, Cataluña no critica los privilegios de País Vasco y Navarra, critica haber quedado fuera de ellos (fig.2).

Desde la aprobación de la primera ley de financiación de las Autonomías en 1980, se han realizado hasta el día de hoy cinco modificaciones, la última en 2009. Si los anteriores sistemas de financiación eran mejorables, este seguramente también lo es, pero todos ellos buscaban cumplir tres objetivos fundamentales. 1. Dotar a las Comunidades de los recursos suficientes para costear las competencias traspasadas. 2. Avanzar en el proceso de descentralización fiscal de manera que las Comunidades dependan cada vez más de sus propios recursos y menos de las transferencias estatales. 3. Garantizar, por último, que todos los ciudadanos españoles reciben los mismos servicios públicos fundamentales con independencia de su lugar de residencia y con independencia de la evolución de los recursos de cada Comunidad Autónoma. Este es uno de los principios fundamentales para entender todo lo que sigue, si no lo entendemos, nos perderemos en el camino; y si no lo aceptamos, no hace falta seguir leyendo, porque entonces estamos cuestionando la función redistributiva del Estado y cualquier mecanismo de solidaridad nos parecerá mal. Porque este principio, lo único que dice es que un extremeño, pagando los mismos impuestos que un catalán o un madrileño, no debe recibir menos o peores servicios que sus conciudadanos. Por eso el sistema de financiación se articula en torno a las personas que son las que pagan impuestos y tienen necesidades, porque las regiones, el lugar donde viven, es algo secundario, circunstancial y fortuito. Las regiones solo delimitan territorialmente a las personas y deberían facilitar los mecanismos de redistribución porque nos dicen dónde están, cuántas son y qué necesidades tienen. Es lo que en la reforma de 2009 se llama “unidad de necesidad”.

Fig.3: Transferencias al Fondo de Garantía, 2009

Para cumplir con los dos primeros objetivos, se ha cedido a las Autonomías la mitad de lo recaudado por el IRPF, dándole además capacidad normativa, de manera que puedan aumentar o disminuir los tipos, las deducciones, etc.; también se ha cedido la mitad de lo recaudado por el IVA, y el 58% de los impuestos especiales sobre la fabricación de cerveza, bebidas alcohólicas, venta de hidrocarburos y otros. Esto se suma a los impuestos que ya tenían cedidos en su totalidad, como el impuesto del patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, los tributos sobre el juego y las tasas vinculadas a los servicios transferidos, sobre los que también tienen autonomía normativa. Con estas medidas todas las Autonomías han aumentado su capacidad de autofinanciación, aunque todavía Canarias y Extremadura aparecen como las más dependientes de las transferencias del Estado. En el caso de Canarias, éstas llegan al 55,4% de sus ingresos, y en el de Extremadura al 42,3%. Para cumplir el tercer objetivo y garantizar la solidaridad y el equilibrio entre las regiones se han creado cuatro fondos. El más importante es el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, cuyo funcionamiento es relativamente sencillo (fig.3) Primero se suman todos los recursos tributarios de cada Comunidad, tanto los impuestos cedidos totalmente (no sujetos a liquidación) como los cedidos parcialmente (y por tanto sujetos a liquidación). Pero el cálculo se hace con los impuestos “normalizados y homogeneizados”, es decir, quitándole las modificaciones que haya podido introducir cada Comunidad en los impuestos que tienen competencias normativas de tal manera que no aparezcan diferencias por el mismo impuesto se pague donde se pague. Sobre esta cantidad, calculamos el 75% (A) y lo ponemos en una cesta común. El Estado, por su parte, añade un 5% más que calcula en función de los ingresos tributarios de ese año. Ahora cogemos la suma total que hay en la cesta y la multiplicamos por el peso relativo de la población ajustada de cada Comunidad. Otro concepto importante este de “población ajustada”, porque se obtiene pensado en las personas, en la cantidad, y en las necesidades que pudieran derivarse de su distribución por edades. Estos indicadores suponen el 97% del cálculo de la población ajustada de cada comunidad. Como es el “peso relativo” de la población ajustada de cada Comunidad lo que entra en el cálculo, el resultado de la multiplicación anterior lo dividimos entre 100; el resultado es la Participación de cada Comunidad en el Fondo (B). Todo esto nos dice, de cada Comunidad, cuánto dinero tiene, o cuánto ha puesto en el fondo (A) y cuánto necesita para satisfacer las necesidades de los ciudadanos que viven en su territorio (B). La diferencia entre B y A nos dirá cuánto tiene que sacar del fondo, o cuánto debe dejar en él (C). Este dato es la Transferencia del Fondo de Garantía, que será positivo para aquellas comunidades que disponen de menos recursos y por tanto necesitan acudir al Fondo, y será negativo para aquellas Comunidades que generan recursos más que suficientes para cubrir sus necesidades y no necesitan retirar del fondo ninguna cantidad adicional. Si aún así, y por los vaivenes de la economía que influyen en la recaudación tributaria de cada año, los recursos obtenidos están por debajo de las necesidades de financiación, el Estado cubre la diferencia a través del Fondo de Suficiencia Global, que, como se ve, cierra todo el sistema para garantizar que los ciudadanos que soportan la misma carga fiscal, obtengan los mismos servicios vivan donde vivan. ¿No consiste en esto la solidaridad interregional? No sé si algo se me escapa, pero, en principio, no le veo ningún problema al sistema.

Fig.4: Portada del cómic "El coste del expolio",
Fundación Catalanista y  Demócrata

Bueno, sí, Cataluña cree que está ejerciendo una solidaridad excesiva, que paga más al  Estado de lo que recibe de él, y que esto la está perjudicando. Por eso tanta insistencia desde 2008 en la publicación de las balanzas fiscales de las Comunidades con la Administración Central, aunque en realidad sólo está interesada en una. Esta queja hay que abordarla con calma, y por partes. Si empezamos por la solidaridad, confirmamos que, efectivamente, en 2009 Cataluña dejó en el Fondo de Garantía 1.455,2 millones de euros (Madrid dejó 3.180,4), 1.288,4 millones en 2010 (Madrid, 3.008,9), 1.020 millones en 2011 (Madrid, 2.793,5) y 1.046 millones en 2012 (Madrid, 2.980). Si es excesiva o no dependerá del concepto que cada uno tenga de la solidaridad, pero tanto en este caso como en  los demás, el error está en la base, y para entenderlo hay que recordar que el sistema de financiación está pensado y articulado teniendo como centro a las personas con independencia de su lugar de residencia, pero Cataluña, para argumentar la queja traslada el enfoque de las personas a las regiones, y de esa forma poder decir que Cataluña da mucho y recibe poco (fig.4). Recordemos primero lo básico. El Estado recauda impuestos, unos directos y otros indirectos. Los indirectos se recaudan a través de distintas entidades (instituciones, empresas…) distribuidas por todo el territorio nacional que hacen de intermediarios entre el ciudadano-consumidor, (que paga el impuesto), y el Estado, (que lo recauda). Luego esos impuestos volverán a los ciudadanos (localizados territorialmente) en forma de servicios, ayudas, infraestructuras, etc. Ahora, un extremeño paga al Estado los mismos impuestos que paga el madrileño, el catalán, el andaluz o el gallego, porque, recuérdese, el Estado hace sus cuentas con todos los impuestos normalizados y homogeneizados (otra cosa son los impuestos que cada uno paga a su propia Comunidad). Pero en 2009 en Extremadura había 1.102.410 habitantes, mientras que en Cataluña había 7.475.420 habitantes. Parece lógico que, en principio, el Estado recaude más impuestos en Cataluña que en Extremadura. Si a esto le añadimos el distinto nivel de renta per cápita entre las regiones las diferencias pueden incluso ampliarse. De hecho, la recaudación en Extremadura sólo representa el 0,6% de la recaudación tributaria total, mientras que lo recaudado en Cataluña supera el 20%. ¿Pero significa esto que el catalán paga al Estado más impuestos que el extremeño? No, porque los impuestos tienen que ver con la renta y con el consumo, no con el territorio, de manera que a igualdad de renta, igualdad de carga fiscal.

Fig.5: Inversiones del sector público estatal, 2009

Por el lado de los gastos, es decir, las inversiones que la Administración Central realiza en Cataluña, las principales quejas se centran en la escasa inversión en infraestructuras. Sin embargo, varios estudios de la propia Generalitat, desmienten tal cosa. Por ejemplo, entre 1991 y 2004 Cataluña absorbía el 19% de las inversiones estatales en ferrocarriles, bastante por encima de Aragón (16,4%), Madrid (14,5%) y Andalucía (12,7%); en puertos, la inversión en Cataluña suponía el 17,7%, porcentaje que sólo era superado por Andalucía (18,5%), y en inversión en carreteras Cataluña ocupaba el cuarto puesto (9,4%), por debajo de Andalucía, Castilla y León y Galicia (La inversió de l’Estat en infraestructures per comunitats autònomes, 2006)”  Otro estudio (La inversió pública de l’Estat a Catalunya, 2010) concluye que Cataluña se sitúa como la Comunidad Autónoma que más inversión ha acumulado entre 2001 y 2009 (fig.5), con un total de 18.195 millones de euros, lo que supone un 17,2% del total. Le siguen Andalucía (13,8%) y Madrid (13,6%). ¿Cuál es el problema entonces? El problema, dicen, es que la participación relativa de las inversiones públicas en Cataluña está por debajo del peso relativo del PIB de Cataluña en el conjunto del PIB de España, mientras que la inversión en otras Comunidades supera su aportación al PIB estatal. Para corregir este desequilibrio, en el Estatuto de Cataluña se introdujo la disposición adicional tercera, que dice justamente eso: “La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de siete años”. El Tribunal Constitucional ya dijo que esta norma no puede en modo alguno obligar al Estado a cumplirla pues extralimita el ámbito territorial de su jurisdicción, y aunque la dejó sin efecto, el anterior gobierno socialista sí acordó con el gobierno de Cataluña destinar partidas adicionales para compensar la diferencia. Andalucía, Aragón y Extremadura introdujeron normas similares en sus estatutos que, por no haber sido recurridas, siguen teóricamente vigentes y son legales. De nuevo tiene razón Cataluña (segunda concesión) cuando reclama la anulación de esas normas por las mismas razones que el Tribunal Constitucional anuló la suya. De todas formas no parece muy razonable la petición de Cataluña, pues lo que en el fondo vuelve a cuestionar es la función redistributiva del Estado, porque, ¿el criterio de igualar la inversión estatal a la aportación al PIB es sólo para Cataluña o habría que aplicarla también en el resto de Comunidades? La aportación de la Rioja en el año 2009 era del 0,7%, la de Extremadura del 1,7%, la de Aragón del 3%...Si reclamamos de vuelta la misma riqueza que aportamos no hay redistribución y no tiene sentido pagar impuestos. Por otro lado, aplicar una norma semejante dejaría totalmente vacío el principio de cohesión interterritorial y las diferencias entre las regiones se perpetuarían, pero ahora amparadas esas diferencias por las propias leyes.

En el asunto de las balanzas fiscales domina también  mucha confusión, y después de meternos en ese laberinto, volvemos a salir por donde entramos. Porque en todas las que se han calculado, sea cual sea el método, el periodo calculado y las cantidades resultantes, las conclusiones son siempre las mismas: “Las CCAA con mayor renta per cápita son las que tienen déficit fiscal y aquellas con menor renta per cápita aportan menos. Es lo que cabe esperar de un sistema fiscal progresivo y de una correcta redistribución de la renta a través del gasto público”. El gobierno publicó las balanzas en 2008 (para el ejercicio de 2005), pero como los resultados no contentaron a la Generalitat, ésta publica desde entonces la suya propia.

Fig.6: Balanza fiscal de Cataluña 2006-2009

Estas balanzas (fig.6) se calculan según dos métodos distintos. Uno es el tipo Carga-Beneficio; su objetivo es medir los efectos redistributivos de las políticas de gasto gubernamentales, y por eso se centran en las personas que pagan los impuestos (carga efectiva), aunque estén delimitados territorialmente, para evaluar en qué medida reciben los beneficios derivados de esos gastos. El otro tipo es el llamado de Flujo monetario. Su objetivo es evaluar los efectos que tienen las actuaciones de la Administración Central sobre los territorios. Por eso tanto los ingresos como los gastos se imputan exclusivamente a las regiones de donde salen los impuestos, las que tienen la obligación de declararlos (carga legal), y a las regiones que reciben los gastos públicos. Por ejemplo, un ciudadano de Oviedo paga el IVA a una empresa domiciliada en Barcelona. Por el primer método el impuesto aparecerá como pagado por Asturias (carga efectiva); por el segundo aparecerá como pagado por Cataluña (carga legal). Ahora imaginemos la construcción en Aragón del tramo de autovía que enlaza Madrid con Barcelona. ¿Quién se beneficia de esta inversión? El primer método intenta ponderar el beneficio para repartir los gastos y, por ejemplo, imputaría la mayor parte del beneficio (50%) a la población de Aragón, pero otra la reparte teniendo en cuenta el efecto desbordamiento que repartiría entre la población de las regiones colindantes (25%), y el resto (25%) a todas las regiones porque cualquier persona puede utilizar esa autovía. Por el segundo método, el del Flujo monetario, imputaría todo el beneficio a Aragón. En el caso de Madrid, por ser capital y sede de los principales organismos de la Administración Central, todos los gastos que tienen que ver con estos organismos se imputan totalmente a Madrid como única beneficiaria. Y aunque es muy discutible que la actividad de la Agencia Estatal de Meteorología, del CIS, o del INE no beneficien en absoluto a Cataluña, sí tiene razón Cataluña (tercera concesión) en que hay una indudable actividad económica que se genera en Madrid debido al efecto sede. Se trata pues, de un residuo del centralismo que habría que corregir, como se hace en otros Estados federales, distribuyendo las instituciones y organismos de la Administración Central por todo el territorio nacional.

Fig.7: Campaña del Gobierno de Cataluña "en 2 minutos"

Cataluña, sus instituciones, como pone el foco en las regiones y no en las personas, cree que el método más adecuado para calcular las balanzas fiscales es el de flujo monetario, que, como hemos visto, maximiza la aportación de Cataluña al Estado y minimiza los beneficios que recibe de este, de tal manera que siempre arroja el peor resultado posible. Y para empeorar aún más las cosas, “neutraliza” el déficit fiscal del Estado. No todos los economistas están de acuerdo en neutralizar las balanzas, pero no podemos entrar en esa polémica, nos basta saber cómo influye en el resultado final. Neutralizar la balanza estatal (déficit o superávit), supone corregir el saldo y dejarlo en 0 para averiguar el saldo fiscal regional al margen de los vaivenes coyunturales del ciclo económico. Como estima que la deuda contraída por el Estado, en caso de déficit, ha de pagarse en algún momento, la neutralización cierra “artificialmente el ciclo” y distribuye el déficit estatal entre todas las Autonomías para amortizar la deuda proporcionalmente a la aportación de cada una en los ingresos tributarios del Estado (hay otros criterios de neutralización que arrojarían resultados menos abultados, como la población o los gastos), de manera que a los impuestos realmente entregados, añade los impuestos que proporcionalmente le hubiera tocado pagar, pero que, evidentemente, nadie ha pagado (15.276 millones de euros fue la cantidad así “neutralizada” en la balanza de 2009, fig.6). El problema es que cuando los resultados se publican y se les da publicidad sin apenas explicaciones la gente cree que todo ese dinero ha salido realmente de sus bolsillos, sensación que la Generalitat se encarga de alimentar dividiendo el déficit así obtenido entre todos los catalanes (fig.7).

Dicho esto, es verdad que el saldo fiscal para Cataluña es siempre negativo, como el de Madrid y Baleares, y Valencia desde el año 2000. Y coyunturalmente pueden sumarse otras Comunidades, en 2005 también tenían déficits Aragón, La Rioja, País Vasco y Navarra. Pero la contribución que los ciudadanos hacen al sostenimiento del Estado es la misma en relación a su renta. Otra cosa es que tengamos un sistema impositivo realmente progresivo y que el esfuerzo fiscal relativo de un ciudadano de renta media sea en realidad mayor al que soporta un ciudadano de renta alta o incluso una empresa. Pero esa injusticia la padece el catalán, el gallego, el andaluz, el madrileño, etc. Hay que recordar que tanto en el sistema de financiación descrito antes, como en el cálculo de las balanzas fiscales, no se incluye la parte autonómica de los impuestos compartidos con la Administración Central, ni los impuestos propios de cada Comunidad sobre los que tienen autonomía normativa y no están sujetos a liquidación. De manera que, si un ciudadano de Cataluña tiene la sensación de que paga más impuestos a su Comunidad que un madrileño a la suya, puede ser cierto (en Madrid no se paga el impuesto de patrimonio), pero la responsable de ese incremento es la propia Generalitat, que además, se queda con ellos porque esos impuestos se quedan en Cataluña. En eso consiste la corresponsabilidad fiscal, los ciudadanos tenemos que aprender a distinguir qué administración es la responsable de las diferencias en los impuestos que pagamos.

Fig.8: Inversión en el sector público en relación al PIB

Y si tiene la sensación de que recibe menos servicios, también podría ser la Generalitat la responsable. Sólo habría que recordar que las Comunidades tienen plena autonomía en los gastos, y que Cataluña, siendo la que más competencias tiene (189) es la cuarta Comunidad que menos invierte en el sector público en relación a su PIB, por detrás de Madrid, Baleares y Valencia (fig.8) y que una parte nada despreciable de ese dinero público sirve para financiar el sector privado de la sanidad y de la educación (alrededor del 30% del presupuesto total de cada una de las partidas), siendo así la Comunidad con mayor número de habitantes por empleado público (24,7). De modo que, quizá sea Cataluña quien engañe a los catalanes, y quizá también quien les hurta el dinero de los impuestos. Pero, economía al margen, los sentimientos son libres, y es perfectamente factible sentirse catalán y desear la independencia a pesar de todo. 

El Estado de las Autonomías (III): Descentralización y empleo público (y Sanidad).

Una de las críticas más recurrentes que se le hacen al Estado de las Autonomías es el elevado número de empleados públicos que tienen, incluso por encima de los que tiene la Administración Central. El último en hacerlo fue Antonio Beteta, secretario de Estado de Administración Pública, en junio del año pasado. Según él, en algo nos teníamos que haber equivocado cuando, desde 2001, el Estado ha reducido su personal en un 22% (163.880 personas menos) mientras que las Comunidades Autónomas lo incrementaron en un 44% (409.569 personas más) y los Ayuntamientos en un 39% (181.031 más). Era pues, hora de “rectificar” y de “redimensionar el Estado”. Lo que se está obviando en estas declaraciones es que, evidentemente, la descentralización lleva consigo el adelgazamiento de la Administración Central a favor de las administraciones regionales y locales. Además, tampoco se tiene en cuenta que el crecimiento de la población, un 18% entre 1998 y 2010, supone una mayor demanda en la prestación de servicios, especialmente en Educación y Sanidad. Desde 1978 se han transferido a las Autonomías 1.980 competencias, que han afectado a más de 821.000 empleados públicos, de ellos, más de 300.000 eran empleados de Educación o Sanidad, competencias que terminaron de cederse precisamente entre el 2001 y el 2002. De modo que cuando se defiende una “redimensión” del Estado en ese contexto lo que realmente se está defendiendo es la disminución del Estado a través de una disminución de sus empleados, y, por tanto, de su papel para intervenir en la economía y en la sociedad a fin de garantizar unos niveles mínimos de bienestar a sus ciudadanos. Pero como veremos más adelante, en modo alguno esta disminución viene acompañada de una disminución del coste que estos o cualesquiera otros servicios supondrían para el Estado, sino, al contrario, los gastos para el sector público van a aumentar considerablemente al haber cedido la prestación de los servicios a empresas privadas con ánimo de lucro cuyo objetivo prioritario es el beneficio económico.

Fig.1: Empleados públicos por tipo de administración

Antes de que empezaran los recortes, en 2011, según el Boletín Estadístico del Registro Central de Personal (fig.1), había en España cerca de 2.680.000 empleados públicos (entre funcionarios, personal laboral, interino y eventual). Como se ve, es lógico que debido a la descentralización, el 78,8% del empleo público se concentre en la administración regional y local, y “solo” el 21,2% lo haga en la Administración Central, mientras que, al comienzo del Estado de las Autonomías, en 1983, la proporción era justamente la contraria. Por funciones, la mayor cantidad del empleado público en las Autonomías, el 77%, se concentra en la Educación no universitaria y en Sanidad, el 18,1% corresponde a las Consejerías y otros organismos autonómicos, y el 4,7% a Justicia y Fuerzas de Seguridad. La Administración Central retiene las funciones de planificación política y económica (ministerios), Agencia Tributaria y otras agencias estatales, Seguridad Social, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Guardia Civil, y Administración de Justicia.

Dichos así los datos, no nos parecerán ni muchos ni pocos los empleados públicos que había en España hasta que no acudamos a las comparaciones. Y las comparaciones pueden ofrecerse de distintas maneras. Una de ellas relaciona el número de empleados públicos con la población total, regional o nacional. Este dato indica la carga de trabajo público que es necesario hacer para atender a toda la población, y puede ser un indicador de la calidad del servicio que se presta, pues una relación demasiado desproporcionada incidiría notablemente en las ratios médico/pacientes, alumnos/profesor, tiempos de consulta en la atención primaria, tiempos de espera en los hospitales, etc. Así, en España tendríamos una media de 3,8 empleados públicos por cada 100 habitantes, o 30,82 por cada 1000, o, si invertimos la relación, 17,5 habitantes por empleado público (18 en 2008). La media en Europa es de 16,89. Pero hay notables diferencias, así, por ejemplo, Alemania tiene 18,2; Francia y Bélgica 12,5; Portugal, 13,9; Suiza, 8,8; Finlandia, 9,4; Reino Unido, 29,2; Grecia 30,2; Rumanía 127,2 y Eslovaquia, 135,1.

Fig.2: Empleados públicos en relación a la población activa

La otra forma de hacer las comparaciones relaciona a los empleados públicos con la población activa. Este dato a menudo se utiliza para resaltar el grado de intervención del sector público en la economía, como si fuese una especie de virus comunista y se quisiese de esta forma alertar sobre el avance de la enfermedad. Pero, como afirma Javier Gómez de Agüero,  profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid, “este indicador es el resultado de una opción política -gestión directa o indirecta- respecto de un servicio (sanidad, educación, etc.) que previamente se ha decidido que sea público”. Pero, incluso así, los datos nos siguen diciendo que el tamaño del sector público español era más bien modesto. Con un 12%, ocupábamos el puesto número 20 en una lista de 36 países (fig.2).

Fig.3: Empleados públicos por CC.AA, 2010

Si nos quedamos con la primera forma de mostrar los datos y lo aplicamos a las Comunidades Autónomas, el resultado es el que aparece en el mapa de la fig. 3. Si la media para toda España es de 17,5 habitantes por empleado público, con Ceuta y Melilla, otras ocho Comunidades más están por debajo de la media (Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Murcia), y nueve están por encima (Asturias, Baleares, Cantabria, Cataluña, Galicia, La Rioja, Navarra, País Vasco y Valencia). Sorprenden los datos de Extremadura (11,7) y de Cataluña (24,7). Más, si cabe, el dato de Cataluña, pues es con diferencia la que más competencias tiene (189) siendo la segunda Comunidad más poblada, con casi 7 millones y medio de habitantes. Valencia no le va a la zaga, más de 22 habitantes por empleado público, para una población de más de 5 millones teniendo que administrar 131 competencias. Parece que los datos apuntan, como decíamos antes, a una preferencia por la gestión privada de los servicios públicos. El caso de Madrid queda, en este sentido, bastante desvirtuado porque, por su condición de capitalidad, es la Comunidad que más efectivos de la Administración Central concentra, casi 172 mil, con lo que la ratio de habitantes por empleado público se queda en 14,9.

Fig.4: Empleados públicos de las CC.AA
por ramas de actividad, 2010

Así, para tener una idea del verdadero tamaño de la administración pública en las distintas Comunidades Autónomas tenemos que descontar a los empleados públicos de la Administración Central que hay en ellas. Eso es lo que muestra el mapa de la fig.4. En general, entre el 70 y el 75% de los empleados públicos trabajan en la Educación no universitaria o en la Sanidad. Algunas Comunidades muestran valores superiores, como Andalucía, Baleares o Valencia; mientras que otras se quedan por debajo, como Extremadura y Cataluña, con el porcentaje más bajo de todos, un 64,5%. Esto se debe al elevado porcentaje de empleados públicos que trabajan en las Consejerías y otros organismos autonómicos en estas Comunidades, en algunos casos, casi tantos como los que trabajan en Educación o en Sanidad. Por ejemplo, en Cataluña un 20,5% trabaja en estos organismos, y un 21,5% lo hace en Sanidad. La proporción es similar en Extremadura aunque los datos son aún mayores: un 30,3% trabaja en las Consejerías y otros organismos del gobierno autonómico, mientras que en la Educación no universitaria lo hace un 36,3% y en la Sanidad un 33,2%. Es aquí donde hay que asumir las críticas que se le hacen al Estado de las Autonomías, y valorar la pertinencia, el tamaño y el coste de los muchos entes, agencias y organismos autonómicos de distinto cometido que han proliferado en los últimos años. Abrió la veda UPyD en 2010 (El coste del Estado Autonómico, 2010-2011), y le siguió la fundación FAES vinculada al PP (Por un Estado Autonómico racional y viable, 2010). Pero esta valoración debería hacerse con calma, en un contexto menos pasional que este de crisis, porque es posible entonces que la crítica derive en una defensa de la abolición del Estado de las Autonomías, que sería tanto como defender poner el contador de nuestra historia democrática a cero.

Así por ejemplo, se pregunta UPyD, ¿alguien se ha planteado en España si son muchos o pocos 1.180 diputados autonómicos? Los parlamentos autonómicos que más diputados tienen son Cataluña (135), Madrid (129) y Andalucía (109), y los que menos Baleares (33), La Rioja (33) y Cantabria (39). Aunque el número de diputados está en relación al número de habitantes de cada Comunidad, entre las tres Comunidades Autónomas que más tienen ya superan el número de diputados del Congreso, 350 para una población de 46 millones. Es verdad que parece que esto tiene poco sentido, pero podría darse la vuelta al argumento: ¿Qué sentido tiene mantener un Congreso Nacional de 350 diputados, cuando ya se ha cedido una gran parte de la soberanía a las instituciones europeas; y cuando la descentralización ha vaciado prácticamente de contenido a la Administración Central? Más aún, dado que la disciplina de partido impide a cada diputado votar libremente y en conciencia, ¿para qué necesitamos tantos diputados, ya sea en la cámara nacional o en cualquiera de las Autonomías? Bastaría con un pequeño equipo de trabajo, y con un diputado de cada partido al que se le otorgase un voto de calidad proporcional a su respaldo electoral.

Fig.6 : Conciertos en Sanidad

No obstante, ni la discusión ni la reflexión sobre el tamaño del aparato administrativo de las Comunidades se hace con calma, y los políticos, que suelen mirar hacia afuera y no hacia adentro, han optado por reducir el empleo público en Sanidad y en Educación que, como veíamos, puede llegar a ocupar a un 75% del total. Sin embargo, una parte nada despreciable de la carga presupuestaria que Educación y Sanidad tienen en cada Comunidad (50-60%) está destinada a favorecer la oferta privada de estos servicios a través de los conciertos (fig.6). Aún así un informe de la CEOE (El traspaso de competencias en el sector público, 2011) asegura que “el hecho de destinar fondos públicos a los conciertos en Sanidad y Educación se presenta como una oportunidad de ahorro para las cuentas públicas, ya que será menor el gasto en empleados públicos, siendo la obligación de una administración responsable la de satisfacer las necesidades y expectativas sociales en base al mejor binomio coste-resultados”. Sí, habrá menos gasto en empleados públicos, pero el coste para las arcas públicas es infinitamente mayor, y ese binomio coste-resultados producto de la colaboración entre el sector público y el privado deja mucho que desear. Joan Benach, profesor de Salud Pública de la Universidad Pompeu Fabra asegura que “los sistemas público y privado son como vasos comunicantes. Para que el privado tenga posibilidades de lucro primero hay que desprestigiar, debilitar o parasitar al público”. Afirmación que, curiosamente, viene confirmada por Juan Abarca, secretario general de IDIS (Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad), asociación que agrupa a las principales aseguradoras de la sanidad privada del país: “Por ahorrar en lo público crecen las listas de espera y para nosotros se produce un beneficio, pero gracias a todos los ciudadanos que atendemos supone una descarga enorme de gastos para el sector público” (El País, 28 de octubre de 2012). También lo confirma un “informe interno” de CVC Capital Partners, propietaria del grupo Capio Sanidad, la empresa que gestiona tres hospitales de la Comunidad de Madrid: “Los ajustados presupuestos del gobierno darán lugar a considerables oportunidades de subcontratación para los proveedores ya establecidos” (El País, 6 de enero de 2013).

Aun no siendo la Sanidad el tema principal de esta entrada, conviene desmontar, calculadora en mano, la falaz creencia de que la colaboración público-privada suponga ahorro alguno para el sector público, y el caso de la sanidad viene perfectamente al caso porque es el ejemplo más claro y más escandaloso de transferencia directa de dinero público al sector privado, sufragando el negocio de unos pocos a costa del bienestar común.

Fig.7: Las cuentas del Hospital de Alzira (Valencia)

Puede decirse que todo empezó en 1997 cuando bajo el gobierno de Aznar se aprobó, con el apoyo del PSOE y del PNV, la Ley sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. Al poco se constituyó en Valencia una UTE para la construcción y gestión de un hospital en la localidad de Alzira formada por las aseguradoras Ribera Salud, Adeslas y las constructoras Lubasa y Dragados. Financiando el proyecto participaron Bancaja, la Caja de Ahorros del Mediterráneo y Caixa Carlet, todas ellas ya quebradas y absorbidas. Aunque estaban inicialmente presupuestados 41 millones de euros el hospital costó 72. Inaugurado en 1999, la Generalitat le entregaba 204 euros por cada paciente. Después de cuatro años de pérdidas continuadas, la Comunidad acudió al rescate (fig.7). Como a finales de 2002 la empresa ya había recuperado 29,3 millones, la rescisión del contrato a Valencia le supuso la entrega de 43,9 millones de euros para amortizar el resto de la inversión. Además, en concepto de “lucro cesante”, es decir, los beneficios que supuestamente había dejado de percibir por los años que le restaban de contrato, se entregó a la empresa una cantidad adicional de 26,3 millones de euros. De modo que, por un hospital que había costado 71 millones de euros, la Comunidad Valenciana pagó casi 100 millones. ¿Dónde está el ahorro para las arcas públicas? Una vez saneadas así las cuentas de la UTE Ribera Salud, la Comunidad de Valencia le volvió a entregar la gestión del hospital. Incrementó un 68% la cápita que le entregaba por cada paciente, hasta los 379 euros, e incluyó en la concesión la gestión de trece Centros de Atención Primaria. Sin embargo los gastos de farmacia, transporte sanitario, oxigenoterapia y prótesis corren a cargo de la Generalitat. En 2010 la cantidad que la Comunidad pagaba por cada persona de su área al hospital era de 607 euros (desde 2012 está en 639 euros). Ahora, veamos, en 2010 el gasto sanitario por persona en Valencia era de 734 euros (El sistema sanitario público en España y sus comunidades autónomas: Sostenibilidad y reformas, Fundación BBVA, 2013), y sólo la factura farmacéutica por persona en ese mismo año y en esa comunidad ascendía a 309 euros (El gasto farmacéutico en España. Evolución internacional, situación nacional y medidas de control del gasto, EAE Business School, 2012). Por tanto a la Comunidad valenciana cada paciente del hospital de La Ribera en Alzira le sale unos 182 euros más caro que a la red pública, que, multiplicados por los 250 mil habitantes de su área, le suponen más de 45,5 millones de euros adicionales cada año. ¿Dónde está el ahorro?  Evidentemente, desde el 2003 la empresa tiene asegurados los beneficios, que no sólo consigue con las transferencias directas de dinero público, sino recortando en personal y en sus retribuciones. Según el Simap (Sindicato de Médicos de Asistencia Pública) sus salarios son un 10% inferior a los de la red pública y trabajan 180 horas más al año. El comité de empresa del hospital elaboró un informe en el que denunciaba un déficit de personal en distintas categorías de hasta 258 trabajadores, un 22% menos de los que estima necesario para el funcionamiento del hospital: médicos (13% menos), enfermeros (20%), celadores (40%), etc.

 

Fig.8: El coste de los hospitales de Madrid 

Este es el modelo que se ha extendiendo en Valencia (Torrevieja, Manises, Denia, Elche), y en Madrid en los seis hospitales inaugurados durante 2008 (Vallecas, San Sebastián de los Reyes, Parla, Aranjuez, Coslada y Arganda del Rey). En Madrid el negocio de la sanidad privada está en manos del Grupo Capio Sanidad. El 75% de los ingresos que obtuvo en 2011 procedían de las transferencias directas que la Comunidad le entrega a través de conciertos, convenios y concesiones en los 3 hospitales que gestiona en Villalba, Móstoles y Valdemoro. Además, el gobierno de Aguirre sacó a concurso en 2005 la construcción y el mantenimiento de los otros seis hospitales a cambio de un canon anual en concepto de arrendamiento por 30 años prorrogables a otros 30. El contrato incluye el pago de un canon anual adicional por la prestación de servicios no sanitarios: limpieza, lavandería, seguridad, restauración, esterilización y apoyo administrativo. Lo que se ha hecho ahora, con agosticidad y alevosía, no es otra cosa que completar el proceso privatizador que se inició con la propia construcción de los hospitales privatizando también la atención sanitaria. Como ocurría en Valencia, el binomio “coste-resultados” se cumple, pero no en el sentido que quería darle la CEOE, sino en la interpretación que los ciudadanos de Madrid daban al lema de su Comunidad, aquel de “más por menos”. Sólo necesitamos prestar atención al coste del arrendamiento. Como se ve (fig.8), el coste de la construcción y equipamiento de los seis hospitales ascendió a 519 millones de euros. Desde su inauguración en 2008 hasta este año de 2013 se han entregado unos 93 millones de euros anuales sólo por el arrendamiento (Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid: Empresas Públicas con forma de Ente Público), lo que suma un total en estos años de casi 559 millones de euros. Esto significa que la construcción de estos hospitales ya ha sido amortizada por sus propietarios y que todos los ingresos a partir de ahora son beneficios. Si el canon de arrendamiento de los seis hospitales se mantuviera invariable durante los 30 años de la concesión, la suma final pagada ascendería a 2.790 millones de euros, más de 5 veces lo que han costado.

Fig.9: Canon de arrendamiento a las empresas adjudicatarias
de los servicios sanitarios en los seis hospitales de Madrid

Y todavía hay más. Según las condiciones para la adjudicación de la atención sanitaria, las tres empresas que finalmente se han quedado con los seis hospitales de Madrid (Ribera Salud, Sanitas e Hima San Pablo), tienen que pagar un canon anual a la Comunidad de Madrid por el uso de las infraestructuras puestas a su disposición, pero este canon está tan lejos del canon que la propia Comunidad paga a las constructoras que en realidad la diferencia es un regalo para las empresas adjudicatarias.Tomando como referencia el canon promedio, el regalo es de 34 millones de euros al año para Hima San Pablo (hospitales de Aranjuez, San Sebastián de los Reyes y Parla), 19,9 para Ribera Salud (hospitales de Vallecas y Arganda) y 11,8 millones para Sanitas (hospital de Coslada, fig.9).

En sólo un año, entre enero de 2012 y enero de 2013 han desaparecido 109.091 empleados públicos entre todas las administraciones, 44.540 corresponden a las Autonomías. Y de ese número, 35.243 empleos se han perdido en la Educación no universitaria y en la Sanidad (Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, 2012 y 2013). Parece fuera de toda lógica pensar que semejantes recortes no hayan afectado a la calidad de los servicios. Como de las consecuencias de estos recortes que afectan a la Enseñanza sólo se enteran los maestros y profesores, seguimos ejemplificando con la Sanidad, donde sí tienen mayor proyección externa. Un reciente estudio de El País (octubre de 2012)  desvelaba que de diciembre de 2010 a junio de 2012 las listas de espera para operarse aumentaron un 125%, y el plazo de demora media había pasado de 32 a 72 días. La cifra de ciudadanos que llevan más de seis meses esperando para pasar por el quirófano se ha disparado un 178%. En Extremadura y en Castilla-La Mancha sus ciudadanos esperan para someterse a una operación 43 y 58 días más de media, respectivamente —hasta los 109 y 107 días—, que hace un año y medio. Además, Extremadura ha pasado en ese tiempo de tener 290 personas aguardando más de seis meses para operarse a registrar más de 1.000. En Castilla La-Mancha, 7.132 pacientes han rebasado ya ese plazo, frente a los siete contabilizados en diciembre de 2010. Significativamente, la situación de Madrid no es comparable al resto de las Comunidades, porque camufla sus datos introduciendo al paciente en las listas de espera sólo después de haber sido examinado por el anestesista. Sólo en Madrid se han destruido 1.845 empleos en Sanidad, cuando, también curiosamente, es la única Comunidad que aumenta el número de empleados en las Consejerías, hasta 592 más.

Según el presidente de la Organización Médica Colegial, Juan José Rodríguez Sendín, las medidas de teórico ahorro que las Comunidades están aplicando van a provocar un gasto duplicado e inevitable, pues el aumento de las listas de espera agrava el estado de los enfermos, lo que supone intervenciones más complicadas y peores posoperatorios, más gastos en personal, en medicamentos y en pruebas diagnósticas. De modo que, volvemos a preguntar, ¿dónde está el ahorro? A pesar de que las cuentas no salen, la privatización de la sanidad se extiende en las Comunidades gobernadas por el Partido Popular con proyectos similares en Castilla-La Mancha, Galicia, Aragón, Castilla y León, Extremadura, o Baleares (Federación de Asociaciones en Defensa de la Sanidad Pública, FADSP). Aún así César Pascual, exdirector del Hospital de Vallecas, seguía afirmando que las distintas fórmulas de colaboración público-privada reducían el coste global para la Administración, aunque reconocía que para las empresas suponían también acceder a nuevas “oportunidades de negocio en áreas no disponibles hasta ahora”. Queda claro, los servicios públicos pueden ser también oportunidades de negocio para el sector privado, y los hechos y las cuentas han demostrado que las dos afirmaciones son contradictorias e incompatibles; o servicio, o negocio. No sé si las Comunidades Autónomas que están extendiendo la privatización de la Sanidad han hecho bien las cuentas, y, si las han hecho, desde luego han pensado más en el negocio que en el servicio.

El Estado de las Autonomías (II): Esfuerzo público y desarrollo regional.

Esta crisis se está llevando por delante muchas cosas, demasiadas. Muchas de ellas las creíamos tan firmemente asentadas, tan consolidadas, que era difícil creer que el deterioro alcanzase a los fundamentos mismos de nuestra democracia: El Estado del Bienestar y las instituciones encargadas de garantizarlo. Pero hoy, al amparo de la crisis, se ha instalado en una buena parte de la ciudadanía la crítica al Estado de las Autonomías diciendo que es inviable, que nos sale demasiado caro, que aquello del “café para todos” fue un error y que sería mejor deshacer semejante mosaico de miniestados para crear uno solo que, sin duda, nos saldría más barato. A menudo quienes así piensan lo hacen con más pasión que información, como quien busca un culpable al que pueda atribuir esos excesos que nos dicen hemos cometido “viviendo por encima de nuestras posibilidades”. Sin duda el Estado de las Autonomías es mejorable y la crisis puede servir para emprender esas reformas (eliminar duplicidades administrativas, mejorar la financiación…), pero de ninguna manera las Autonomías han provocado la crisis. Sería tanto como admitir que el federalismo lleva implícito en sus principios el fracaso económico y que, por tanto, Alemania, Suiza, Australia o Canadá, deberían estar también en crisis, y que los estados centralizados como Italia o Francia no deberían estarlo. Debemos aprender por tanto a distinguir entre los principios que rigen las instituciones y las personas encargadas de su gestión y su administración. Dicho de otra manera, el derroche, los gastos innecesarios, la corrupción…afecta a las personas y no es exclusivo de un solo tipo de administración.

De modo que el debate sobre la viabilidad o no del Estado Autonómico hay que sacarlo del contexto actual de crisis y devolverlo al que realmente le pertenece, y que podría resumirse en la siguiente pregunta: ¿El Estado federal, o autonómico, propicia un desarrollo económico y social mayor que el que podría proporcionar un modelo de Estado centralizado? La discusión es interminable y no proporciona respuestas concluyentes, de hecho, ejemplos hay de estados avanzados y desarrollados en cualquiera de los dos modelos, por lo que no parece ser un factor determinante. Pero la teoría del federalismo fiscal sí confiere más eficacia a la regionalización de la función asignativa del Estado. Mientras que las funciones de estabilización (normas regulatorias del mercado, del mercado laboral, etc.) y la redistributiva (a través de los impuestos) se reservan al gobierno central porque afectan al conjunto del país, la asignación de servicios directamente a los ciudadanos se cede a los gobiernos regionales porque éstos pueden ajustar mejor los servicios a las necesidades y las demandas de sus beneficiarios.

Fig.1: Regiones de Objetivo 1

Es muy difícil evaluar en qué medida este modelo de organización territorial ha sido mejor, o no, para España. Sin duda, y hasta la irrupción de la crisis, España ha avanzado mucho económica y socialmente desde 1979, y a ello ha contribuido el contexto económico internacional. Conviene recordarlo para subrayar lo difícil que es aislar el Estado de las Autonomías y su relación con el desarrollo económico nacional, pues si tenemos que reconocer las ventajas de este contexto, no nos haríamos justicia si no reconociéramos también sus inconvenientes. Así, el Estado de las Autonomías no terminó de construirse hasta 1983, con la aprobación de las autonomías para Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León, pero sólo tres años más tarde, en 1986, España ingresó en la Unión Europea, de manera que las funciones antes mencionadas de estabilización y redistribución fueron en gran parte cedidas a las instituciones europeas, una delegación de la soberanía económica que se ha acentuado en estos últimos años. En cualquier caso, España empezó a recibir ayudas desde su ingreso en la Unión de los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA, FSE, IFOP): 540 millones de euros de media anual entre 1986 y 1988; 2.400 millones de media en el periodo 1989-1993. A partir de 1993 se ponen en marcha los recortes en el gasto público para cumplir con los criterios de Convergencia acordados en Maastricht, pero para compensar aumentaron las cuantías de los Fondos Estructurales, a los que había que sumar los Fondos de Cohesión, de manera que entre 1994 y 1999 España recibió 5.900 millones de euros de media anual, cifra que subió hasta los 8.900 millones en el periodo 2000-2006. En total, entre 1986 y 2006 España puede haber recibido unos 118.000 millones de euros de los fondos europeos (Dirección General de Fondos Comunitarios, Ministerio de Economía y Hacienda). Y esta ayuda, no hay que olvidarlo, es siempre ayuda regionalizada, enmarcada en la política europea de corrección de las desigualdades territoriales como condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado único y la unión monetaria. España tenía pues el soporte administrativo idóneo para recibir y administrar estas ayudas. Desde el año 2000 los Fondos Estructurales atienden al cumplimiento de distintos objetivos. El objetivo 1, conocido como objetivo de convergencia, está destinado a favorecer el desarrollo de aquellas regiones cuyo PIB per Cápita sea inferior al 75% de la media europea, y supone casi el 70% de la totalidad de los fondos estructurales. Al principio del periodo once Comunidades entraban en este objetivo: Andalucía, Extremadura, Galicia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Murcia, Asturias, Ceuta, Melilla, Comunidad Valenciana y Canarias (fig. 1). En 2009 sólo 4 Comunidades seguían recibiendo ayudas por este motivo: Andalucía, Extremadura, Galicia y Castilla-La Mancha.

Pero el año 2000 fue también el año en el que se adoptó el euro como moneda única. Como todas las monedas tienen dos caras, el euro no iba a ser menos. La ventaja más evidente para la economía española fue la reducción de los intereses que se pagaban por la deuda pública en los mercados financieros. Así el interés medio de las letras pasó del 12,8% en 1992 al 3,16% en 2006; el de los bonos bajó del 13 al 3,15%, y el de las obligaciones bajó del 11,4 al 5% en ese mismo año. Pero el euro ha supuesto también la pérdida para España de la autonomía monetaria y de los mecanismos tradicionales de ajuste en caso de crisis, como la posibilidad de devaluación, o de decidir sobre el tipo de interés. Desde 2011, Bruselas además ejerce un estricto control sobre los presupuestos nacionales exigiendo reducir el déficit público, y esa exigencia es trasladada desde el gobierno central a las Autonomías, dado que la Administración Central sólo gestiona el 22% del gasto público total, el resto corresponde a las Autonomías (36,2%), la Seguridad Social (29%), y los ayuntamientos (12,8%), según datos de 2008. Pero, como ya se demostró en otro lugar[1], el crecimiento del déficit público y de la deuda no han sido la causa de la crisis, sino su consecuencia, agravada por el hecho de que España, como el resto de países de la eurozona, se ha endeudado en una moneda que no controla. Países federales con autonomía monetaria y presupuestaria están sorteando la crisis con bastante más éxito que en Europa. El Estado de Nevada sufrió una crisis similar a la europea provocada también por una burbuja inmobiliaria que estalló con la caída de Lehman Brothers, pero los gastos sociales han sido asumidos por el gobierno americano.

Fig.2: Gasto público en relación al PIB, UE-15, 2006

Este es el contexto del que tenemos que hacer abstracción para aislar y evaluar el éxito o el fracaso de nuestro Estado de las Autonomías. Y quizá la pregunta que hay que hacerse no es si España hubiera crecido como lo ha hecho con o sin Autonomías, sino si ciertas regiones, ciertas Autonomías, hubieran crecido como lo han hecho si no hubieran tenido capacidad para decidir en qué partidas, actividades o servicios debían invertir. Las ayudas europeas estaban vinculadas a la realización de proyectos concretos y suponían un 30% de media del gasto público total en las Comunidades del objetivo 1, de manera que para el restante 70% sí disponían de plena autonomía de gestión (Comisión Europea. Dirección General de Política Regional, 2005). Este camino nos conduce a otra polémica no exenta de sesgo ideológico, y quizá más real y más acertada que aquella que pretendía establecer un vínculo entre modelo de organización territorial y desarrollo económico; este, por el contrario, lo hace entre desarrollo y gasto público. El premio nobel de economía Joseph Stiglitz no tiene ninguna duda: “La viabilidad del conjunto de nuestra economía depende enormemente de un sector público que funcione adecuadamente (…) el gobierno aporta la infraestructura intangible y tangible que permite que funcionen una sociedad y una economía. Si el gobierno no aportara las carreteras, los puertos, la educación o la investigación básica las empresas corrientes no podrían prosperar”. El gasto en infraestructuras de comunicación y transporte ejerce un efecto multiplicador, pues mejora la productividad y aumenta el valor de la región donde se hace la inversión así como en las regiones colindantes. Invertir en educación es invertir en capital humano; a medio y largo plazo aumenta la oferta de mano de obra cualificada, y puede también estimular la economía por el lado de la demanda, pues sus hábitos de consumo están ajustados a los propios de una economía terciarizada (ocio, turismo, cultura, tecnología…); la inversión en I+D+i puede mejorar la competitividad de las economías y de las empresas, estimula la competencia, y sus hallazgos pueden ser fundamentales para mejorar la calidad de vida de las personas. Por otro lado, un Estado del Bienestar fuerte (sanidad, desempleo, jubilación…) es el mejor y más eficaz mecanismo de seguridad colectiva a medio y largo plazo que tiene consecuencias indudables en la demanda de bienes y servicios a corto plazo. Pues la sociedad así protegida aumenta su consumo en vez de ahorrar para protegerse. Como afirma Stiglitz, para aumentar el consumo y con ello la actividad económica hay que poner dinero en los bolsillos de la gente que no tiene más remedio que gastarlo. Además, no hay que olvidar las transferencias de capital que el sector público realiza al sector privado, ya sean directas, a través de subvenciones y ayudas de todo tipo; como indirectas, aquellas que se encuentran en el sistema tributario y que benefician a empresas y particulares mediante las desgravaciones y las deducciones en los impuestos.

Los datos respaldan el vínculo entre gasto público y desarrollo económico. En las últimas décadas todos los países de la OCDE han ido aumentando su gasto público hasta situarlo en valores por encima del 50% del PIB. Durante los años 60 y principios de los 70 el gasto público en España estaba en valores cercanos al 25%. Pero a partir de 1977 se inicia un progresivo aumento hasta situarse en el 45% en 1991 (Banco de España, 1992). A partir de ese año el gasto público desciende por exigencias de Maastricht, y durante toda la década, y hasta 2007 se había mantenido en valores cercanos al 38%, casi 10 puntos menos que la media de la UE-15, (fig.2). Estábamos en el penúltimo lugar de la tabla, sólo superados por Irlanda. Ha sido la crisis, especialmente los rescates a la Banca, los que han vuelto a elevar el gasto público. En 2010 Irlanda encabezaba ya la tabla con un 67% de gasto público sobre el PIB, y España volvió a alcanzar el 45%, aún así, 5 puntos menos que la media UE-27 (Eurostat, 2011).

Si se analiza el gasto público por partidas y por niveles de gobierno, el Estado de las Autonomías está en bastante consonancia con el gasto de otros estados descentralizados. Para que la comparación y la lectura de los datos tengan algún sentido, hay que tener en cuenta que la Sanidad terminó de transferirse a las Comunidades en España en diciembre de 2001, y que el grueso del gasto en protección social, desempleo y jubilaciones especialmente, forman parte de la función redistributiva que retiene el Gobierno Central. En 2002, el gasto en bienes públicos de carácter social (Sanidad, Educación, Protección Social, Vivienda, Cultura) suponía algo más del 66% de media del gasto total de las Comunidades Autónomas. La producción de bienes de carácter económico (Comunicaciones, Infraestructuras básicas y transporte, Investigación, Regulación económica general y por sectores productivos, etc.), llegaba hasta el 21%. En ese mismo año de 2002, el gasto de la administración regional en Sanidad, Educación, Protección Social y Vivienda, alcanzaba el 56,8% en Alemania, el 66,4% en Australia, el 75,2% en Canadá y el 70,4% en Suiza. El gasto en bienes de carácter económico estaba también cercano al español, desde un 29,4% en Alemania, el 19,3% en Canadá, o el 15,5% de Suiza (Giménez Montero, Federalismo Fiscal. Teoría y Práctica, 2002).

Fig.3; Crecimiento de las CC.AA 1975-2000

Ahora, si nos centramos en el caso de España, y ponemos el foco en el carácter regional del desarrollo económico, se aprecia un crecimiento continuo desde 1975 en todas las Comunidades Autónomas a pesar de las diferencias iniciales, pues España tenía y tiene aún fuertes desequilibrios regionales. Las Comunidades más pobres en 1975, Extremadura, Galicia, Castilla-La Mancha, Andalucía, siguen siendo aún las más pobres, pero la descentralización les ha permitido invertir en sus propias regiones y acortar las distancias con España y con Europa. Así, hasta el año 2000 había 6 comunidades que crecían por encima del 3% al año y otras 9 lo hacían a razón de una tasa interanual entre el 2,5 y el 3%. Andalucía, Extremadura y Castilla La-Mancha crecían a un ritmo mayor del que lo hacían Madrid, Cataluña y el País Vasco (fig.3, Instituto de Estudios Económicos, 2003). Uno de los efectos más claros de este desarrollo ha sido la terciarización de sus economías, con una pérdida importante del peso del sector agrario sobre el total de la estructura productiva a favor del sector servicios. En 1977 la importancia de la agricultura en las regiones más ricas era ya bastante ridícula. En Cataluña y el País Vasco suponía alrededor del 4%, y en Madrid era tan solo del 0,7%. Pues bien, en Andalucía la importancia de la agricultura era del 16%, en Extremadura del 20%, y en Castilla-La Mancha del 22,4%. En 2002, 25 años más tarde, todas las Comunidades han reducido considerablemente la importancia relativa del sector primario en sus economías hasta valores cercanos al 10%. Sólo La Rioja y Extremadura mantenían aún valores superiores.

Fig.4: Gasto público/PIB de las CC.AA 2000-2009

El esfuerzo que han realizado por tanto las Comunidades más pobres ha sido bastante considerable, y es un esfuerzo que se pude cuantificar fácilmente examinando el gasto público de cada Comunidad en relación a su PIB, muy por encima de las Comunidades ricas, que, más por opciones ideológicas que por ventajas económicas reales, han decidido aumentar la oferta privada de bienes y servicios en detrimento del sector público. Puesto que, como decíamos, las transferencias de Educación se completaron en el año 2000, y las Sanidad en el 2002, es a partir de entonces cuando debemos establecer las comparaciones. Así, el gasto público en relación al PIB en Extremadura se ha mantenido en torno al 27-28% entre los años 2003 y 2007, Castilla-La Mancha en el 22%, Andalucía en el 19-20% y Galicia en el 19%. En el otro extremo, Madrid inició la década con sólo un 5,8% de gasto público, aunque luego se ha situado en torno al 9%, Cataluña y País Vasco se han movido entre el 11 y el 13% del gasto público en relación a su PIB (fig.4). Parecidas conclusiones obtenemos si atendemos al gasto público por habitante, aunque aquí hay que tener en cuenta el factor demográfico, que hace que Comunidades prósperas y pequeñas, como el País Vasco, obtenga resultados muy altos; y otras, más grandes y menos prósperas, obtenga peores resultados. Aún así, Madrid, con algo más de 6 millones de habitantes (a 1 de enero de 2008) invierte menos en sus habitantes que Andalucía, con más de 8 millones de habitantes. (Informe Económico Financiero de las Administraciones Territoriales, 2009).

Fig,5: Inversión pública en Educación/PIB
en las CC.AA, 2009

El examen del gasto público en Sanidad y Educación en relación al PIB regional arroja prácticamente los mismos resultados. A la cabeza de inversión en Sanidad se encuentra Extremadura, que pasó de un 8,0 en 2005 a un 9,8 en 2009, Galicia ocupa el puesto número 6 (de 6,3 a 7,3%), le sigue Andalucía (de 6,0 a 7,2%), y luego Castilla-La Mancha (de 6,8 a 7,2%). Navarra, País Vasco y Cataluña ocupan los puestos 14, 15 y 16 respectivamente (de 4,5 a 5,5%). Y Madrid ocupa el último lugar de la tabla, pasó de invertir en Sanidad un 3,5% en 2005 hasta el 4,2% en 2009 (Informe Anual del Sistema Nacional de Salud, 2010). Con la Educación ocurre lo mismo, las Estadísticas del Gasto Público en Educación que publica el MEC, ponen igualmente de manifiesto el esfuerzo realizado por las Comunidades con menor nivel de renta desde el año 2000 y hasta mediados de la década. Así, Extremadura (4,8%), Castilla-La Mancha (4,2%), en contraste con el que realizan Cataluña (2,3%) y Madrid (1,9%). Si nos quedamos con la radiografía que proporcionan los datos de 2009 (fig.5), vemos que la inversión en educación ha seguido aumentando, y que en las Comunidades de menor renta el esfuerzo presupuestario supera ya el 5%. Las más ricas siguen haciendo menos esfuerzos, y Madrid sigue estando a la cola en inversión en Educación, con sólo un 2,7% de su PIB.

Fig.6: Alumnado matriculado por titularidad de los centros

Detrás de los datos están evidentemente las distintas opciones ideológicas. Y los datos sólo muestran los resultados de haber escogido una u otra opción, de haber decidido, con el consentimiento y la aprobación del electorado de cada región, que determinados servicios de interés público sean impulsados y gestionados por el sector público o por el sector privado, incluso, financiando en parte este último con dinero público. Las Comunidades más ricas, las que menos invierten en Educación, son también las que dedican una parte proporcional más abultada de su gasto total en educación a financiar la enseñanza privada concertada no universitaria. El País Vasco dedicaba en 2008 el 30,4% de su presupuesto educativo a este fin. Le siguen Madrid (23,8%), Navarra (22%), Baleares (21,3%) y Cataluña (20,9%). De tal manera que, en el curso 2008-2009, casi la mitad del alumnado estaba matriculado en la enseñanza privada o concertada en el País Vasco y en Madrid, y aproximadamente un 40% en Cataluña (fig.6). Otro tanto pasa en Sanidad. Cataluña es, con diferencia, la Comunidad que más porcentaje de su gasto total sanitario dedica a los conciertos con la sanidad privada: un 29,6% en 2008, aunque ha bajado hasta situarse en el 23,9% en 2010. El resto de Comunidades se sitúan entre el 9% de Canarias, y el 3,8% de Extremadura, Aragón y Cantabria. (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, 2011). En Madrid, según datos del Servicio Madrileño de Salud (Sermas), en 2007 destinaba un 9,6% de su presupuesto sanitario a la Sanidad privada, cifra que aumentó hasta el 16,1%  en 2010. En la atención hospitalaria es donde mejor se aprecia la apuesta de estas comunidades por la sanidad privada. En 2012 en Cataluña había 152 hospitales privados por 65 públicos; en Madrid, 48 privados por 37 públicos y en el País Vasco, 26 privados por 18 públicos. A pesar de esto, salvo en Cataluña, la oferta de camas públicas sigue siendo superior.

Fig.7: Producto Interior Bruto por habitante, 2009

Pero, como decíamos más arriba, a pesar de todos los esfuerzos, las Comunidades Autónomas que eran pobres en 1977 lo siguen siendo en 2013. Y aunque se han acortado las distancias con el resto de Comunidades, las diferencias de renta y de nivel de vida entre unas regiones y otras aún se mantienen. En 1977 el PIB por habitante de Extremadura no llegaba al 60% de la renta media para todo el país. Andalucía llegaba al 74%, Galicia al 77% y Castilla-La Mancha al 80%. Desde entonces, España ha crecido y todas las Comunidades Autónomas lo han hecho con ella, manteniendo en este desarrollo las diferencias existentes entre unas y otras (fig.7). Es verdad que el Estado de las Autonomías no se construyó pensando en la más o menos eficacia económica del federalismo, sino en la necesidad de encajar una realidad geográfica e identitaria bastante compleja y que se venía arrastrando de tiempo atrás. Pero también es verdad que ha acercado la democracia a los ciudadanos y éstos han podido decidir el modelo y el alcance del Estado de Bienestar que querían para sus respectivas regiones, aunque sea aún imperfecto y esté sin terminar.

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[1] http://utopiadejuancarmona.blogspot.com.es/2012/10/ojo-al-dato.html