El Estado de las Autonomías (IV): La solidaridad en la balanza.

Primera imagen: Jordi Pujol, pleno del Congreso del 27 de julio de 1977, acuerdo para la redacción de una nueva Constitución: “En este momento de inicio de un camino de democracia hay en Cataluña una gran esperanza: la esperanza de que estas Cortes van a ser el instrumento de una gran misión, de una doble misión, por una parte, la del reconocimiento pleno de la personalidad colectiva de las diversas regiones y nacionalidades que hay en España, y, por otra, la de la creación de una solidaridad real,…fruto de la voluntad de convivencia, del mutuo respeto y de la aceptación de responsabilidades (…) La autonomía que pedimos no es una autonomía para ir por nuestra cuenta, es una autonomía no para desentenderse, sino para colaborar”. Segunda imagen: Durán i Lleida, pleno del Congreso del 8 de abril de 2008, investidura de Zapatero: “España ha sido opaca en la definición y explicación de las políticas de solidaridad. Su Gobierno, señor Rodríguez Zapatero, ha sido opaco con Cataluña en políticas de solidaridad. No hay ni una sola razón, ni una, para seguir así; ni una sola razón para que no se publiquen las balanzas fiscales. (…) Déficit fiscal y mayor coste de la vida construyen una combinación explosiva que invalida el tan cacareado principio de igualdad nominal que muchos propugnan…el simple café para todos, es sencillamente injusto”.

Fig.1: Campaña de ERC "Prou Espoli"

Más de treinta años separan las dos intervenciones, y en ese tiempo, no ha habido ni un solo sistema de financiación del Estado de las Autonomías que satisfaga a Cataluña, o, mejor, al nacionalismo catalán. Porque en este embrollo se confunden las personas, las instituciones y las regiones, a menudo mezclándolo todo interesadamente para avivar los sentimientos soberanistas. Y aunque los sentimientos son todos muy respetables y muy libres, hay quien quiere cargarlos de razones para conseguir adeptos a su causa porque le parece que los sentimientos son demasiado poca cosa para convencer a nadie, incluso a sí mismos. Pero uno puede ser y sentirse catalán sólo porque tiene una lengua propia, una cultura propia y todo lo demás que tienen los estados independientes, y sólo por ello defender la independencia de Cataluña. No pasa nada, es completamente legítimo. Pero también hay muchos catalanes que aun sintiéndose catalanes no les parece que los rasgos culturales propios sean suficientes como para defender la independencia, y es entonces cuando los independentistas les señalan el bolsillo y les dicen que España les roba (fig.1). El primer sentimiento que consiguen es el de la indignación, el deseo de independencia llega después.

Aquí no podemos hablar de sentimientos, porque, como digo, son personales y deberían ser intransferibles, pero sí debemos examinar las razones con las que pretenden alimentarlos, centrándonos en la que es sin duda la más importante, y lo ha sido siempre, con crisis y sin crisis: el sistema de financiación de las Autonomías y las relaciones fiscales de Cataluña con el resto de España. Nos centraremos en los datos de 2009 porque fue la balanza fiscal de ese año la que provocó la indignación de Cataluña y la que sirvió para acuñar el lema “España nos roba”. Hay que admitir, no obstante, que en algo sí tiene razón Cataluña al quejarse, y hasta tres veces le concederemos la razón porque es suya, pero el resto de cuestiones que se esgrimen son meras excusas obtenidas manipulando los datos y confundiendo deliberadamente ficción y realidad.  Por eso dudo que aunque se corrigiesen los errores que se apuntan y se hicieran las cosas como Cataluña quiere, obtuviera Cataluña plena satisfacción, porque sólo la independencia contentaría a los independentistas.

Fig.2: Campaña de CiU por el Pacto Fiscal
(detalle)

El problema de nuestro Estado de las Autonomías desde el comienzo es que, teniendo plena autonomía en los gastos, no la ha tenido ni la tiene en los ingresos. Con dos excepciones, las Autonomías de régimen foral, País Vasco y Navarra, que sí la tienen. Aquí, uno no acaba muy bien de entender con qué criterios se respeta la Historia y desde cuándo hay que respetarla y desde cuándo no. El caso es que la Constitución, en la disposición adicional primera, dice amparar y respetar “los derechos históricos de los territorios forales”, y en virtud de esos “derechos” son las dos únicas Comunidades que disfrutan del privilegio de tener plena autonomía fiscal, y entregan al Estado español una cantidad para sufragar las competencias que retiene la Administración Central. El problema es que se trata de dos de las Comunidades más ricas de España, y que, existiendo una vinculación directa entre autonomía financiera y renta territorial, su aportación a la solidaridad interregional es prácticamente nula. La situación actual entra en flagrante contradicción con los artículos 138 y 156 de la Constitución, especialmente con el primer apartado de este último, en donde se afirma que dicha autonomía financiera no exime a ninguna región de cumplir con la “solidaridad entre todos los españoles”. Algunos economistas sostienen además que el cálculo de las cantidades que estas Comunidades deberían entregar está bastante sesgado a la baja, y, en el caso del País Vasco, por ejemplo, su contribución a los gastos estatales en el año 2007 se había rebajado en casi 4.700 millones de euros. Esto puede suponer que el País Vasco disponga, a igualdad de competencias, de una financiación por habitante superior en más de un 70% al de Cataluña. Tienen razón las instituciones catalanas en denunciar esta situación (primera concesión), pues supone un agravio comparativo con respecto a las demás Comunidades que ya dura demasiado tiempo. Y habría que reformar la ley de financiación para que País Vasco y Navarra contribuyan como las demás en los mecanismos de redistribución y solidaridad interterritorial. Lo malo, el reproche que hay que hacer a Cataluña es que no quiere resolver este agravio por esta vía, no, sino reclamando un “pacto fiscal” similar al que disfrutan las comunidades forales. Es decir, Cataluña no critica los privilegios de País Vasco y Navarra, critica haber quedado fuera de ellos (fig.2).

Desde la aprobación de la primera ley de financiación de las Autonomías en 1980, se han realizado hasta el día de hoy cinco modificaciones, la última en 2009. Si los anteriores sistemas de financiación eran mejorables, este seguramente también lo es, pero todos ellos buscaban cumplir tres objetivos fundamentales. 1. Dotar a las Comunidades de los recursos suficientes para costear las competencias traspasadas. 2. Avanzar en el proceso de descentralización fiscal de manera que las Comunidades dependan cada vez más de sus propios recursos y menos de las transferencias estatales. 3. Garantizar, por último, que todos los ciudadanos españoles reciben los mismos servicios públicos fundamentales con independencia de su lugar de residencia y con independencia de la evolución de los recursos de cada Comunidad Autónoma. Este es uno de los principios fundamentales para entender todo lo que sigue, si no lo entendemos, nos perderemos en el camino; y si no lo aceptamos, no hace falta seguir leyendo, porque entonces estamos cuestionando la función redistributiva del Estado y cualquier mecanismo de solidaridad nos parecerá mal. Porque este principio, lo único que dice es que un extremeño, pagando los mismos impuestos que un catalán o un madrileño, no debe recibir menos o peores servicios que sus conciudadanos. Por eso el sistema de financiación se articula en torno a las personas que son las que pagan impuestos y tienen necesidades, porque las regiones, el lugar donde viven, es algo secundario, circunstancial y fortuito. Las regiones solo delimitan territorialmente a las personas y deberían facilitar los mecanismos de redistribución porque nos dicen dónde están, cuántas son y qué necesidades tienen. Es lo que en la reforma de 2009 se llama “unidad de necesidad”.

Fig.3: Transferencias al Fondo de Garantía, 2009

Para cumplir con los dos primeros objetivos, se ha cedido a las Autonomías la mitad de lo recaudado por el IRPF, dándole además capacidad normativa, de manera que puedan aumentar o disminuir los tipos, las deducciones, etc.; también se ha cedido la mitad de lo recaudado por el IVA, y el 58% de los impuestos especiales sobre la fabricación de cerveza, bebidas alcohólicas, venta de hidrocarburos y otros. Esto se suma a los impuestos que ya tenían cedidos en su totalidad, como el impuesto del patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, los tributos sobre el juego y las tasas vinculadas a los servicios transferidos, sobre los que también tienen autonomía normativa. Con estas medidas todas las Autonomías han aumentado su capacidad de autofinanciación, aunque todavía Canarias y Extremadura aparecen como las más dependientes de las transferencias del Estado. En el caso de Canarias, éstas llegan al 55,4% de sus ingresos, y en el de Extremadura al 42,3%. Para cumplir el tercer objetivo y garantizar la solidaridad y el equilibrio entre las regiones se han creado cuatro fondos. El más importante es el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, cuyo funcionamiento es relativamente sencillo (fig.3) Primero se suman todos los recursos tributarios de cada Comunidad, tanto los impuestos cedidos totalmente (no sujetos a liquidación) como los cedidos parcialmente (y por tanto sujetos a liquidación). Pero el cálculo se hace con los impuestos “normalizados y homogeneizados”, es decir, quitándole las modificaciones que haya podido introducir cada Comunidad en los impuestos que tienen competencias normativas de tal manera que no aparezcan diferencias por el mismo impuesto se pague donde se pague. Sobre esta cantidad, calculamos el 75% (A) y lo ponemos en una cesta común. El Estado, por su parte, añade un 5% más que calcula en función de los ingresos tributarios de ese año. Ahora cogemos la suma total que hay en la cesta y la multiplicamos por el peso relativo de la población ajustada de cada Comunidad. Otro concepto importante este de “población ajustada”, porque se obtiene pensado en las personas, en la cantidad, y en las necesidades que pudieran derivarse de su distribución por edades. Estos indicadores suponen el 97% del cálculo de la población ajustada de cada comunidad. Como es el “peso relativo” de la población ajustada de cada Comunidad lo que entra en el cálculo, el resultado de la multiplicación anterior lo dividimos entre 100; el resultado es la Participación de cada Comunidad en el Fondo (B). Todo esto nos dice, de cada Comunidad, cuánto dinero tiene, o cuánto ha puesto en el fondo (A) y cuánto necesita para satisfacer las necesidades de los ciudadanos que viven en su territorio (B). La diferencia entre B y A nos dirá cuánto tiene que sacar del fondo, o cuánto debe dejar en él (C). Este dato es la Transferencia del Fondo de Garantía, que será positivo para aquellas comunidades que disponen de menos recursos y por tanto necesitan acudir al Fondo, y será negativo para aquellas Comunidades que generan recursos más que suficientes para cubrir sus necesidades y no necesitan retirar del fondo ninguna cantidad adicional. Si aún así, y por los vaivenes de la economía que influyen en la recaudación tributaria de cada año, los recursos obtenidos están por debajo de las necesidades de financiación, el Estado cubre la diferencia a través del Fondo de Suficiencia Global, que, como se ve, cierra todo el sistema para garantizar que los ciudadanos que soportan la misma carga fiscal, obtengan los mismos servicios vivan donde vivan. ¿No consiste en esto la solidaridad interregional? No sé si algo se me escapa, pero, en principio, no le veo ningún problema al sistema.

Fig.4: Portada del cómic "El coste del expolio",
Fundación Catalanista y  Demócrata

Bueno, sí, Cataluña cree que está ejerciendo una solidaridad excesiva, que paga más al  Estado de lo que recibe de él, y que esto la está perjudicando. Por eso tanta insistencia desde 2008 en la publicación de las balanzas fiscales de las Comunidades con la Administración Central, aunque en realidad sólo está interesada en una. Esta queja hay que abordarla con calma, y por partes. Si empezamos por la solidaridad, confirmamos que, efectivamente, en 2009 Cataluña dejó en el Fondo de Garantía 1.455,2 millones de euros (Madrid dejó 3.180,4), 1.288,4 millones en 2010 (Madrid, 3.008,9), 1.020 millones en 2011 (Madrid, 2.793,5) y 1.046 millones en 2012 (Madrid, 2.980). Si es excesiva o no dependerá del concepto que cada uno tenga de la solidaridad, pero tanto en este caso como en  los demás, el error está en la base, y para entenderlo hay que recordar que el sistema de financiación está pensado y articulado teniendo como centro a las personas con independencia de su lugar de residencia, pero Cataluña, para argumentar la queja traslada el enfoque de las personas a las regiones, y de esa forma poder decir que Cataluña da mucho y recibe poco (fig.4). Recordemos primero lo básico. El Estado recauda impuestos, unos directos y otros indirectos. Los indirectos se recaudan a través de distintas entidades (instituciones, empresas…) distribuidas por todo el territorio nacional que hacen de intermediarios entre el ciudadano-consumidor, (que paga el impuesto), y el Estado, (que lo recauda). Luego esos impuestos volverán a los ciudadanos (localizados territorialmente) en forma de servicios, ayudas, infraestructuras, etc. Ahora, un extremeño paga al Estado los mismos impuestos que paga el madrileño, el catalán, el andaluz o el gallego, porque, recuérdese, el Estado hace sus cuentas con todos los impuestos normalizados y homogeneizados (otra cosa son los impuestos que cada uno paga a su propia Comunidad). Pero en 2009 en Extremadura había 1.102.410 habitantes, mientras que en Cataluña había 7.475.420 habitantes. Parece lógico que, en principio, el Estado recaude más impuestos en Cataluña que en Extremadura. Si a esto le añadimos el distinto nivel de renta per cápita entre las regiones las diferencias pueden incluso ampliarse. De hecho, la recaudación en Extremadura sólo representa el 0,6% de la recaudación tributaria total, mientras que lo recaudado en Cataluña supera el 20%. ¿Pero significa esto que el catalán paga al Estado más impuestos que el extremeño? No, porque los impuestos tienen que ver con la renta y con el consumo, no con el territorio, de manera que a igualdad de renta, igualdad de carga fiscal.

Fig.5: Inversiones del sector público estatal, 2009

Por el lado de los gastos, es decir, las inversiones que la Administración Central realiza en Cataluña, las principales quejas se centran en la escasa inversión en infraestructuras. Sin embargo, varios estudios de la propia Generalitat, desmienten tal cosa. Por ejemplo, entre 1991 y 2004 Cataluña absorbía el 19% de las inversiones estatales en ferrocarriles, bastante por encima de Aragón (16,4%), Madrid (14,5%) y Andalucía (12,7%); en puertos, la inversión en Cataluña suponía el 17,7%, porcentaje que sólo era superado por Andalucía (18,5%), y en inversión en carreteras Cataluña ocupaba el cuarto puesto (9,4%), por debajo de Andalucía, Castilla y León y Galicia (La inversió de l’Estat en infraestructures per comunitats autònomes, 2006)”  Otro estudio (La inversió pública de l’Estat a Catalunya, 2010) concluye que Cataluña se sitúa como la Comunidad Autónoma que más inversión ha acumulado entre 2001 y 2009 (fig.5), con un total de 18.195 millones de euros, lo que supone un 17,2% del total. Le siguen Andalucía (13,8%) y Madrid (13,6%). ¿Cuál es el problema entonces? El problema, dicen, es que la participación relativa de las inversiones públicas en Cataluña está por debajo del peso relativo del PIB de Cataluña en el conjunto del PIB de España, mientras que la inversión en otras Comunidades supera su aportación al PIB estatal. Para corregir este desequilibrio, en el Estatuto de Cataluña se introdujo la disposición adicional tercera, que dice justamente eso: “La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de siete años”. El Tribunal Constitucional ya dijo que esta norma no puede en modo alguno obligar al Estado a cumplirla pues extralimita el ámbito territorial de su jurisdicción, y aunque la dejó sin efecto, el anterior gobierno socialista sí acordó con el gobierno de Cataluña destinar partidas adicionales para compensar la diferencia. Andalucía, Aragón y Extremadura introdujeron normas similares en sus estatutos que, por no haber sido recurridas, siguen teóricamente vigentes y son legales. De nuevo tiene razón Cataluña (segunda concesión) cuando reclama la anulación de esas normas por las mismas razones que el Tribunal Constitucional anuló la suya. De todas formas no parece muy razonable la petición de Cataluña, pues lo que en el fondo vuelve a cuestionar es la función redistributiva del Estado, porque, ¿el criterio de igualar la inversión estatal a la aportación al PIB es sólo para Cataluña o habría que aplicarla también en el resto de Comunidades? La aportación de la Rioja en el año 2009 era del 0,7%, la de Extremadura del 1,7%, la de Aragón del 3%...Si reclamamos de vuelta la misma riqueza que aportamos no hay redistribución y no tiene sentido pagar impuestos. Por otro lado, aplicar una norma semejante dejaría totalmente vacío el principio de cohesión interterritorial y las diferencias entre las regiones se perpetuarían, pero ahora amparadas esas diferencias por las propias leyes.

En el asunto de las balanzas fiscales domina también  mucha confusión, y después de meternos en ese laberinto, volvemos a salir por donde entramos. Porque en todas las que se han calculado, sea cual sea el método, el periodo calculado y las cantidades resultantes, las conclusiones son siempre las mismas: “Las CCAA con mayor renta per cápita son las que tienen déficit fiscal y aquellas con menor renta per cápita aportan menos. Es lo que cabe esperar de un sistema fiscal progresivo y de una correcta redistribución de la renta a través del gasto público”. El gobierno publicó las balanzas en 2008 (para el ejercicio de 2005), pero como los resultados no contentaron a la Generalitat, ésta publica desde entonces la suya propia.

Fig.6: Balanza fiscal de Cataluña 2006-2009

Estas balanzas (fig.6) se calculan según dos métodos distintos. Uno es el tipo Carga-Beneficio; su objetivo es medir los efectos redistributivos de las políticas de gasto gubernamentales, y por eso se centran en las personas que pagan los impuestos (carga efectiva), aunque estén delimitados territorialmente, para evaluar en qué medida reciben los beneficios derivados de esos gastos. El otro tipo es el llamado de Flujo monetario. Su objetivo es evaluar los efectos que tienen las actuaciones de la Administración Central sobre los territorios. Por eso tanto los ingresos como los gastos se imputan exclusivamente a las regiones de donde salen los impuestos, las que tienen la obligación de declararlos (carga legal), y a las regiones que reciben los gastos públicos. Por ejemplo, un ciudadano de Oviedo paga el IVA a una empresa domiciliada en Barcelona. Por el primer método el impuesto aparecerá como pagado por Asturias (carga efectiva); por el segundo aparecerá como pagado por Cataluña (carga legal). Ahora imaginemos la construcción en Aragón del tramo de autovía que enlaza Madrid con Barcelona. ¿Quién se beneficia de esta inversión? El primer método intenta ponderar el beneficio para repartir los gastos y, por ejemplo, imputaría la mayor parte del beneficio (50%) a la población de Aragón, pero otra la reparte teniendo en cuenta el efecto desbordamiento que repartiría entre la población de las regiones colindantes (25%), y el resto (25%) a todas las regiones porque cualquier persona puede utilizar esa autovía. Por el segundo método, el del Flujo monetario, imputaría todo el beneficio a Aragón. En el caso de Madrid, por ser capital y sede de los principales organismos de la Administración Central, todos los gastos que tienen que ver con estos organismos se imputan totalmente a Madrid como única beneficiaria. Y aunque es muy discutible que la actividad de la Agencia Estatal de Meteorología, del CIS, o del INE no beneficien en absoluto a Cataluña, sí tiene razón Cataluña (tercera concesión) en que hay una indudable actividad económica que se genera en Madrid debido al efecto sede. Se trata pues, de un residuo del centralismo que habría que corregir, como se hace en otros Estados federales, distribuyendo las instituciones y organismos de la Administración Central por todo el territorio nacional.

Fig.7: Campaña del Gobierno de Cataluña "en 2 minutos"

Cataluña, sus instituciones, como pone el foco en las regiones y no en las personas, cree que el método más adecuado para calcular las balanzas fiscales es el de flujo monetario, que, como hemos visto, maximiza la aportación de Cataluña al Estado y minimiza los beneficios que recibe de este, de tal manera que siempre arroja el peor resultado posible. Y para empeorar aún más las cosas, “neutraliza” el déficit fiscal del Estado. No todos los economistas están de acuerdo en neutralizar las balanzas, pero no podemos entrar en esa polémica, nos basta saber cómo influye en el resultado final. Neutralizar la balanza estatal (déficit o superávit), supone corregir el saldo y dejarlo en 0 para averiguar el saldo fiscal regional al margen de los vaivenes coyunturales del ciclo económico. Como estima que la deuda contraída por el Estado, en caso de déficit, ha de pagarse en algún momento, la neutralización cierra “artificialmente el ciclo” y distribuye el déficit estatal entre todas las Autonomías para amortizar la deuda proporcionalmente a la aportación de cada una en los ingresos tributarios del Estado (hay otros criterios de neutralización que arrojarían resultados menos abultados, como la población o los gastos), de manera que a los impuestos realmente entregados, añade los impuestos que proporcionalmente le hubiera tocado pagar, pero que, evidentemente, nadie ha pagado (15.276 millones de euros fue la cantidad así “neutralizada” en la balanza de 2009, fig.6). El problema es que cuando los resultados se publican y se les da publicidad sin apenas explicaciones la gente cree que todo ese dinero ha salido realmente de sus bolsillos, sensación que la Generalitat se encarga de alimentar dividiendo el déficit así obtenido entre todos los catalanes (fig.7).

Dicho esto, es verdad que el saldo fiscal para Cataluña es siempre negativo, como el de Madrid y Baleares, y Valencia desde el año 2000. Y coyunturalmente pueden sumarse otras Comunidades, en 2005 también tenían déficits Aragón, La Rioja, País Vasco y Navarra. Pero la contribución que los ciudadanos hacen al sostenimiento del Estado es la misma en relación a su renta. Otra cosa es que tengamos un sistema impositivo realmente progresivo y que el esfuerzo fiscal relativo de un ciudadano de renta media sea en realidad mayor al que soporta un ciudadano de renta alta o incluso una empresa. Pero esa injusticia la padece el catalán, el gallego, el andaluz, el madrileño, etc. Hay que recordar que tanto en el sistema de financiación descrito antes, como en el cálculo de las balanzas fiscales, no se incluye la parte autonómica de los impuestos compartidos con la Administración Central, ni los impuestos propios de cada Comunidad sobre los que tienen autonomía normativa y no están sujetos a liquidación. De manera que, si un ciudadano de Cataluña tiene la sensación de que paga más impuestos a su Comunidad que un madrileño a la suya, puede ser cierto (en Madrid no se paga el impuesto de patrimonio), pero la responsable de ese incremento es la propia Generalitat, que además, se queda con ellos porque esos impuestos se quedan en Cataluña. En eso consiste la corresponsabilidad fiscal, los ciudadanos tenemos que aprender a distinguir qué administración es la responsable de las diferencias en los impuestos que pagamos.

Fig.8: Inversión en el sector público en relación al PIB

Y si tiene la sensación de que recibe menos servicios, también podría ser la Generalitat la responsable. Sólo habría que recordar que las Comunidades tienen plena autonomía en los gastos, y que Cataluña, siendo la que más competencias tiene (189) es la cuarta Comunidad que menos invierte en el sector público en relación a su PIB, por detrás de Madrid, Baleares y Valencia (fig.8) y que una parte nada despreciable de ese dinero público sirve para financiar el sector privado de la sanidad y de la educación (alrededor del 30% del presupuesto total de cada una de las partidas), siendo así la Comunidad con mayor número de habitantes por empleado público (24,7). De modo que, quizá sea Cataluña quien engañe a los catalanes, y quizá también quien les hurta el dinero de los impuestos. Pero, economía al margen, los sentimientos son libres, y es perfectamente factible sentirse catalán y desear la independencia a pesar de todo.