El Estado de las Autonomías (III): Descentralización y empleo público (y Sanidad).

Una de las críticas más recurrentes que se le hacen al Estado de las Autonomías es el elevado número de empleados públicos que tienen, incluso por encima de los que tiene la Administración Central. El último en hacerlo fue Antonio Beteta, secretario de Estado de Administración Pública, en junio del año pasado. Según él, en algo nos teníamos que haber equivocado cuando, desde 2001, el Estado ha reducido su personal en un 22% (163.880 personas menos) mientras que las Comunidades Autónomas lo incrementaron en un 44% (409.569 personas más) y los Ayuntamientos en un 39% (181.031 más). Era pues, hora de “rectificar” y de “redimensionar el Estado”. Lo que se está obviando en estas declaraciones es que, evidentemente, la descentralización lleva consigo el adelgazamiento de la Administración Central a favor de las administraciones regionales y locales. Además, tampoco se tiene en cuenta que el crecimiento de la población, un 18% entre 1998 y 2010, supone una mayor demanda en la prestación de servicios, especialmente en Educación y Sanidad. Desde 1978 se han transferido a las Autonomías 1.980 competencias, que han afectado a más de 821.000 empleados públicos, de ellos, más de 300.000 eran empleados de Educación o Sanidad, competencias que terminaron de cederse precisamente entre el 2001 y el 2002. De modo que cuando se defiende una “redimensión” del Estado en ese contexto lo que realmente se está defendiendo es la disminución del Estado a través de una disminución de sus empleados, y, por tanto, de su papel para intervenir en la economía y en la sociedad a fin de garantizar unos niveles mínimos de bienestar a sus ciudadanos. Pero como veremos más adelante, en modo alguno esta disminución viene acompañada de una disminución del coste que estos o cualesquiera otros servicios supondrían para el Estado, sino, al contrario, los gastos para el sector público van a aumentar considerablemente al haber cedido la prestación de los servicios a empresas privadas con ánimo de lucro cuyo objetivo prioritario es el beneficio económico.

Fig.1: Empleados públicos por tipo de administración

Antes de que empezaran los recortes, en 2011, según el Boletín Estadístico del Registro Central de Personal (fig.1), había en España cerca de 2.680.000 empleados públicos (entre funcionarios, personal laboral, interino y eventual). Como se ve, es lógico que debido a la descentralización, el 78,8% del empleo público se concentre en la administración regional y local, y “solo” el 21,2% lo haga en la Administración Central, mientras que, al comienzo del Estado de las Autonomías, en 1983, la proporción era justamente la contraria. Por funciones, la mayor cantidad del empleado público en las Autonomías, el 77%, se concentra en la Educación no universitaria y en Sanidad, el 18,1% corresponde a las Consejerías y otros organismos autonómicos, y el 4,7% a Justicia y Fuerzas de Seguridad. La Administración Central retiene las funciones de planificación política y económica (ministerios), Agencia Tributaria y otras agencias estatales, Seguridad Social, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Guardia Civil, y Administración de Justicia.

Dichos así los datos, no nos parecerán ni muchos ni pocos los empleados públicos que había en España hasta que no acudamos a las comparaciones. Y las comparaciones pueden ofrecerse de distintas maneras. Una de ellas relaciona el número de empleados públicos con la población total, regional o nacional. Este dato indica la carga de trabajo público que es necesario hacer para atender a toda la población, y puede ser un indicador de la calidad del servicio que se presta, pues una relación demasiado desproporcionada incidiría notablemente en las ratios médico/pacientes, alumnos/profesor, tiempos de consulta en la atención primaria, tiempos de espera en los hospitales, etc. Así, en España tendríamos una media de 3,8 empleados públicos por cada 100 habitantes, o 30,82 por cada 1000, o, si invertimos la relación, 17,5 habitantes por empleado público (18 en 2008). La media en Europa es de 16,89. Pero hay notables diferencias, así, por ejemplo, Alemania tiene 18,2; Francia y Bélgica 12,5; Portugal, 13,9; Suiza, 8,8; Finlandia, 9,4; Reino Unido, 29,2; Grecia 30,2; Rumanía 127,2 y Eslovaquia, 135,1.

Fig.2: Empleados públicos en relación a la población activa

La otra forma de hacer las comparaciones relaciona a los empleados públicos con la población activa. Este dato a menudo se utiliza para resaltar el grado de intervención del sector público en la economía, como si fuese una especie de virus comunista y se quisiese de esta forma alertar sobre el avance de la enfermedad. Pero, como afirma Javier Gómez de Agüero,  profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid, “este indicador es el resultado de una opción política -gestión directa o indirecta- respecto de un servicio (sanidad, educación, etc.) que previamente se ha decidido que sea público”. Pero, incluso así, los datos nos siguen diciendo que el tamaño del sector público español era más bien modesto. Con un 12%, ocupábamos el puesto número 20 en una lista de 36 países (fig.2).

Fig.3: Empleados públicos por CC.AA, 2010

Si nos quedamos con la primera forma de mostrar los datos y lo aplicamos a las Comunidades Autónomas, el resultado es el que aparece en el mapa de la fig. 3. Si la media para toda España es de 17,5 habitantes por empleado público, con Ceuta y Melilla, otras ocho Comunidades más están por debajo de la media (Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Murcia), y nueve están por encima (Asturias, Baleares, Cantabria, Cataluña, Galicia, La Rioja, Navarra, País Vasco y Valencia). Sorprenden los datos de Extremadura (11,7) y de Cataluña (24,7). Más, si cabe, el dato de Cataluña, pues es con diferencia la que más competencias tiene (189) siendo la segunda Comunidad más poblada, con casi 7 millones y medio de habitantes. Valencia no le va a la zaga, más de 22 habitantes por empleado público, para una población de más de 5 millones teniendo que administrar 131 competencias. Parece que los datos apuntan, como decíamos antes, a una preferencia por la gestión privada de los servicios públicos. El caso de Madrid queda, en este sentido, bastante desvirtuado porque, por su condición de capitalidad, es la Comunidad que más efectivos de la Administración Central concentra, casi 172 mil, con lo que la ratio de habitantes por empleado público se queda en 14,9.

Fig.4: Empleados públicos de las CC.AA
por ramas de actividad, 2010

Así, para tener una idea del verdadero tamaño de la administración pública en las distintas Comunidades Autónomas tenemos que descontar a los empleados públicos de la Administración Central que hay en ellas. Eso es lo que muestra el mapa de la fig.4. En general, entre el 70 y el 75% de los empleados públicos trabajan en la Educación no universitaria o en la Sanidad. Algunas Comunidades muestran valores superiores, como Andalucía, Baleares o Valencia; mientras que otras se quedan por debajo, como Extremadura y Cataluña, con el porcentaje más bajo de todos, un 64,5%. Esto se debe al elevado porcentaje de empleados públicos que trabajan en las Consejerías y otros organismos autonómicos en estas Comunidades, en algunos casos, casi tantos como los que trabajan en Educación o en Sanidad. Por ejemplo, en Cataluña un 20,5% trabaja en estos organismos, y un 21,5% lo hace en Sanidad. La proporción es similar en Extremadura aunque los datos son aún mayores: un 30,3% trabaja en las Consejerías y otros organismos del gobierno autonómico, mientras que en la Educación no universitaria lo hace un 36,3% y en la Sanidad un 33,2%. Es aquí donde hay que asumir las críticas que se le hacen al Estado de las Autonomías, y valorar la pertinencia, el tamaño y el coste de los muchos entes, agencias y organismos autonómicos de distinto cometido que han proliferado en los últimos años. Abrió la veda UPyD en 2010 (El coste del Estado Autonómico, 2010-2011), y le siguió la fundación FAES vinculada al PP (Por un Estado Autonómico racional y viable, 2010). Pero esta valoración debería hacerse con calma, en un contexto menos pasional que este de crisis, porque es posible entonces que la crítica derive en una defensa de la abolición del Estado de las Autonomías, que sería tanto como defender poner el contador de nuestra historia democrática a cero.

Así por ejemplo, se pregunta UPyD, ¿alguien se ha planteado en España si son muchos o pocos 1.180 diputados autonómicos? Los parlamentos autonómicos que más diputados tienen son Cataluña (135), Madrid (129) y Andalucía (109), y los que menos Baleares (33), La Rioja (33) y Cantabria (39). Aunque el número de diputados está en relación al número de habitantes de cada Comunidad, entre las tres Comunidades Autónomas que más tienen ya superan el número de diputados del Congreso, 350 para una población de 46 millones. Es verdad que parece que esto tiene poco sentido, pero podría darse la vuelta al argumento: ¿Qué sentido tiene mantener un Congreso Nacional de 350 diputados, cuando ya se ha cedido una gran parte de la soberanía a las instituciones europeas; y cuando la descentralización ha vaciado prácticamente de contenido a la Administración Central? Más aún, dado que la disciplina de partido impide a cada diputado votar libremente y en conciencia, ¿para qué necesitamos tantos diputados, ya sea en la cámara nacional o en cualquiera de las Autonomías? Bastaría con un pequeño equipo de trabajo, y con un diputado de cada partido al que se le otorgase un voto de calidad proporcional a su respaldo electoral.

Fig.6 : Conciertos en Sanidad

No obstante, ni la discusión ni la reflexión sobre el tamaño del aparato administrativo de las Comunidades se hace con calma, y los políticos, que suelen mirar hacia afuera y no hacia adentro, han optado por reducir el empleo público en Sanidad y en Educación que, como veíamos, puede llegar a ocupar a un 75% del total. Sin embargo, una parte nada despreciable de la carga presupuestaria que Educación y Sanidad tienen en cada Comunidad (50-60%) está destinada a favorecer la oferta privada de estos servicios a través de los conciertos (fig.6). Aún así un informe de la CEOE (El traspaso de competencias en el sector público, 2011) asegura que “el hecho de destinar fondos públicos a los conciertos en Sanidad y Educación se presenta como una oportunidad de ahorro para las cuentas públicas, ya que será menor el gasto en empleados públicos, siendo la obligación de una administración responsable la de satisfacer las necesidades y expectativas sociales en base al mejor binomio coste-resultados”. Sí, habrá menos gasto en empleados públicos, pero el coste para las arcas públicas es infinitamente mayor, y ese binomio coste-resultados producto de la colaboración entre el sector público y el privado deja mucho que desear. Joan Benach, profesor de Salud Pública de la Universidad Pompeu Fabra asegura que “los sistemas público y privado son como vasos comunicantes. Para que el privado tenga posibilidades de lucro primero hay que desprestigiar, debilitar o parasitar al público”. Afirmación que, curiosamente, viene confirmada por Juan Abarca, secretario general de IDIS (Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad), asociación que agrupa a las principales aseguradoras de la sanidad privada del país: “Por ahorrar en lo público crecen las listas de espera y para nosotros se produce un beneficio, pero gracias a todos los ciudadanos que atendemos supone una descarga enorme de gastos para el sector público” (El País, 28 de octubre de 2012). También lo confirma un “informe interno” de CVC Capital Partners, propietaria del grupo Capio Sanidad, la empresa que gestiona tres hospitales de la Comunidad de Madrid: “Los ajustados presupuestos del gobierno darán lugar a considerables oportunidades de subcontratación para los proveedores ya establecidos” (El País, 6 de enero de 2013).

Aun no siendo la Sanidad el tema principal de esta entrada, conviene desmontar, calculadora en mano, la falaz creencia de que la colaboración público-privada suponga ahorro alguno para el sector público, y el caso de la sanidad viene perfectamente al caso porque es el ejemplo más claro y más escandaloso de transferencia directa de dinero público al sector privado, sufragando el negocio de unos pocos a costa del bienestar común.

Fig.7: Las cuentas del Hospital de Alzira (Valencia)

Puede decirse que todo empezó en 1997 cuando bajo el gobierno de Aznar se aprobó, con el apoyo del PSOE y del PNV, la Ley sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. Al poco se constituyó en Valencia una UTE para la construcción y gestión de un hospital en la localidad de Alzira formada por las aseguradoras Ribera Salud, Adeslas y las constructoras Lubasa y Dragados. Financiando el proyecto participaron Bancaja, la Caja de Ahorros del Mediterráneo y Caixa Carlet, todas ellas ya quebradas y absorbidas. Aunque estaban inicialmente presupuestados 41 millones de euros el hospital costó 72. Inaugurado en 1999, la Generalitat le entregaba 204 euros por cada paciente. Después de cuatro años de pérdidas continuadas, la Comunidad acudió al rescate (fig.7). Como a finales de 2002 la empresa ya había recuperado 29,3 millones, la rescisión del contrato a Valencia le supuso la entrega de 43,9 millones de euros para amortizar el resto de la inversión. Además, en concepto de “lucro cesante”, es decir, los beneficios que supuestamente había dejado de percibir por los años que le restaban de contrato, se entregó a la empresa una cantidad adicional de 26,3 millones de euros. De modo que, por un hospital que había costado 71 millones de euros, la Comunidad Valenciana pagó casi 100 millones. ¿Dónde está el ahorro para las arcas públicas? Una vez saneadas así las cuentas de la UTE Ribera Salud, la Comunidad de Valencia le volvió a entregar la gestión del hospital. Incrementó un 68% la cápita que le entregaba por cada paciente, hasta los 379 euros, e incluyó en la concesión la gestión de trece Centros de Atención Primaria. Sin embargo los gastos de farmacia, transporte sanitario, oxigenoterapia y prótesis corren a cargo de la Generalitat. En 2010 la cantidad que la Comunidad pagaba por cada persona de su área al hospital era de 607 euros (desde 2012 está en 639 euros). Ahora, veamos, en 2010 el gasto sanitario por persona en Valencia era de 734 euros (El sistema sanitario público en España y sus comunidades autónomas: Sostenibilidad y reformas, Fundación BBVA, 2013), y sólo la factura farmacéutica por persona en ese mismo año y en esa comunidad ascendía a 309 euros (El gasto farmacéutico en España. Evolución internacional, situación nacional y medidas de control del gasto, EAE Business School, 2012). Por tanto a la Comunidad valenciana cada paciente del hospital de La Ribera en Alzira le sale unos 182 euros más caro que a la red pública, que, multiplicados por los 250 mil habitantes de su área, le suponen más de 45,5 millones de euros adicionales cada año. ¿Dónde está el ahorro?  Evidentemente, desde el 2003 la empresa tiene asegurados los beneficios, que no sólo consigue con las transferencias directas de dinero público, sino recortando en personal y en sus retribuciones. Según el Simap (Sindicato de Médicos de Asistencia Pública) sus salarios son un 10% inferior a los de la red pública y trabajan 180 horas más al año. El comité de empresa del hospital elaboró un informe en el que denunciaba un déficit de personal en distintas categorías de hasta 258 trabajadores, un 22% menos de los que estima necesario para el funcionamiento del hospital: médicos (13% menos), enfermeros (20%), celadores (40%), etc.

 

Fig.8: El coste de los hospitales de Madrid 

Este es el modelo que se ha extendiendo en Valencia (Torrevieja, Manises, Denia, Elche), y en Madrid en los seis hospitales inaugurados durante 2008 (Vallecas, San Sebastián de los Reyes, Parla, Aranjuez, Coslada y Arganda del Rey). En Madrid el negocio de la sanidad privada está en manos del Grupo Capio Sanidad. El 75% de los ingresos que obtuvo en 2011 procedían de las transferencias directas que la Comunidad le entrega a través de conciertos, convenios y concesiones en los 3 hospitales que gestiona en Villalba, Móstoles y Valdemoro. Además, el gobierno de Aguirre sacó a concurso en 2005 la construcción y el mantenimiento de los otros seis hospitales a cambio de un canon anual en concepto de arrendamiento por 30 años prorrogables a otros 30. El contrato incluye el pago de un canon anual adicional por la prestación de servicios no sanitarios: limpieza, lavandería, seguridad, restauración, esterilización y apoyo administrativo. Lo que se ha hecho ahora, con agosticidad y alevosía, no es otra cosa que completar el proceso privatizador que se inició con la propia construcción de los hospitales privatizando también la atención sanitaria. Como ocurría en Valencia, el binomio “coste-resultados” se cumple, pero no en el sentido que quería darle la CEOE, sino en la interpretación que los ciudadanos de Madrid daban al lema de su Comunidad, aquel de “más por menos”. Sólo necesitamos prestar atención al coste del arrendamiento. Como se ve (fig.8), el coste de la construcción y equipamiento de los seis hospitales ascendió a 519 millones de euros. Desde su inauguración en 2008 hasta este año de 2013 se han entregado unos 93 millones de euros anuales sólo por el arrendamiento (Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid: Empresas Públicas con forma de Ente Público), lo que suma un total en estos años de casi 559 millones de euros. Esto significa que la construcción de estos hospitales ya ha sido amortizada por sus propietarios y que todos los ingresos a partir de ahora son beneficios. Si el canon de arrendamiento de los seis hospitales se mantuviera invariable durante los 30 años de la concesión, la suma final pagada ascendería a 2.790 millones de euros, más de 5 veces lo que han costado.

Fig.9: Canon de arrendamiento a las empresas adjudicatarias
de los servicios sanitarios en los seis hospitales de Madrid

Y todavía hay más. Según las condiciones para la adjudicación de la atención sanitaria, las tres empresas que finalmente se han quedado con los seis hospitales de Madrid (Ribera Salud, Sanitas e Hima San Pablo), tienen que pagar un canon anual a la Comunidad de Madrid por el uso de las infraestructuras puestas a su disposición, pero este canon está tan lejos del canon que la propia Comunidad paga a las constructoras que en realidad la diferencia es un regalo para las empresas adjudicatarias.Tomando como referencia el canon promedio, el regalo es de 34 millones de euros al año para Hima San Pablo (hospitales de Aranjuez, San Sebastián de los Reyes y Parla), 19,9 para Ribera Salud (hospitales de Vallecas y Arganda) y 11,8 millones para Sanitas (hospital de Coslada, fig.9).

En sólo un año, entre enero de 2012 y enero de 2013 han desaparecido 109.091 empleados públicos entre todas las administraciones, 44.540 corresponden a las Autonomías. Y de ese número, 35.243 empleos se han perdido en la Educación no universitaria y en la Sanidad (Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, 2012 y 2013). Parece fuera de toda lógica pensar que semejantes recortes no hayan afectado a la calidad de los servicios. Como de las consecuencias de estos recortes que afectan a la Enseñanza sólo se enteran los maestros y profesores, seguimos ejemplificando con la Sanidad, donde sí tienen mayor proyección externa. Un reciente estudio de El País (octubre de 2012)  desvelaba que de diciembre de 2010 a junio de 2012 las listas de espera para operarse aumentaron un 125%, y el plazo de demora media había pasado de 32 a 72 días. La cifra de ciudadanos que llevan más de seis meses esperando para pasar por el quirófano se ha disparado un 178%. En Extremadura y en Castilla-La Mancha sus ciudadanos esperan para someterse a una operación 43 y 58 días más de media, respectivamente —hasta los 109 y 107 días—, que hace un año y medio. Además, Extremadura ha pasado en ese tiempo de tener 290 personas aguardando más de seis meses para operarse a registrar más de 1.000. En Castilla La-Mancha, 7.132 pacientes han rebasado ya ese plazo, frente a los siete contabilizados en diciembre de 2010. Significativamente, la situación de Madrid no es comparable al resto de las Comunidades, porque camufla sus datos introduciendo al paciente en las listas de espera sólo después de haber sido examinado por el anestesista. Sólo en Madrid se han destruido 1.845 empleos en Sanidad, cuando, también curiosamente, es la única Comunidad que aumenta el número de empleados en las Consejerías, hasta 592 más.

Según el presidente de la Organización Médica Colegial, Juan José Rodríguez Sendín, las medidas de teórico ahorro que las Comunidades están aplicando van a provocar un gasto duplicado e inevitable, pues el aumento de las listas de espera agrava el estado de los enfermos, lo que supone intervenciones más complicadas y peores posoperatorios, más gastos en personal, en medicamentos y en pruebas diagnósticas. De modo que, volvemos a preguntar, ¿dónde está el ahorro? A pesar de que las cuentas no salen, la privatización de la sanidad se extiende en las Comunidades gobernadas por el Partido Popular con proyectos similares en Castilla-La Mancha, Galicia, Aragón, Castilla y León, Extremadura, o Baleares (Federación de Asociaciones en Defensa de la Sanidad Pública, FADSP). Aún así César Pascual, exdirector del Hospital de Vallecas, seguía afirmando que las distintas fórmulas de colaboración público-privada reducían el coste global para la Administración, aunque reconocía que para las empresas suponían también acceder a nuevas “oportunidades de negocio en áreas no disponibles hasta ahora”. Queda claro, los servicios públicos pueden ser también oportunidades de negocio para el sector privado, y los hechos y las cuentas han demostrado que las dos afirmaciones son contradictorias e incompatibles; o servicio, o negocio. No sé si las Comunidades Autónomas que están extendiendo la privatización de la Sanidad han hecho bien las cuentas, y, si las han hecho, desde luego han pensado más en el negocio que en el servicio.