Sí, con la crisis ha llegado el
final del Estado de las Autonomías, porque, en la práctica, han dejado de
tenerla. Puede decirse que ahora disfrutan de un régimen de Tercer Grado o de
libertad vigilada. Aunque las llaves del calabozo las tiene Madrid, la orden de
detención viene de Bruselas. Pero no hay que engañarse, el Estado de las Autonomías es sólo la víctima colateral, aunque
necesaria, porque el objetivo a abatir fue desde el principio el Estado del
Bienestar. El objetivo fue, y lo es hoy con más claridad que nunca, limitar
el papel del Estado y reducir el tamaño del Sector Público hasta dejarlo en
unas dimensiones tan diminutas, tan insignificantes, que no tenga más remedio
que renunciar a prestar servicios a los ciudadanos, que es lo mismo que renunciar
a garantizar sus derechos. Como si
hubiera sido producto de una larga, paciente y meditada partida de ajedrez, y
en sólo cinco movimientos, la crisis ha facilitado a la ideología neoliberal la
última jugada, llevándose por delante servicios públicos, derechos, Autonomías
y Estados.
Para entender cómo se ha llegado a
la situación actual hay que tomar distancia, ver las cosas con perspectiva,
reconstruir la partida de ajedrez para darse cuenta de que el jaque mate final viene montado sobre un caballo, el Fondo de
Liquidez Autonómica que, como el caballo de Troya, se ha introducido en las
Autonomías no para salvarlas sino para acabar con ellas.
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| Fig.1: Evolución de la deuda 2000-2012, El País |
Los ciudadanos empezamos a perder la
partida ya con el primer movimiento,
cuando se impusieron como dogmas incuestionables
los criterios de convergencia del
Tratado de Maastricht de 1992[1]. Ninguno de ellos tiene
una base científica que lo justifique. Que el déficit público no deba superar
el 3% del PIB fue un invento francés, aplicado allí desde 1982, ideado por el Departamento
del Presupuesto para contener las políticas expansionistas del primer mandato
de Mitterrand, y fue ese el límite elegido porque coincidía exactamente con el
déficit de ese año. Antes de Maastricht, lo normal era cuantificar el déficit
público en relación a los propios ingresos también del Sector Público, porque
una deuda sólo es grande o pequeña si es posible pagarla o no, y esto depende
de los ingresos. El otro dogma, que la deuda acumulada no debía superar el 60%
del PIB, surgió como un simple dato estadístico, pues era el valor medio de los
12 países que entonces formaban parte de la CEE. Según Eurostat, el valor medio
de la deuda pública en la zona euro en 2009, antes de la crisis, era del 80% (fig.1).
Seguramente nos parecerá absurdo cambiar el límite impuesto en el cumplimiento
de una magnitud económica sólo porque cambien sus valores estadísticos, pues
carece de una lógica científica que lo avale, y, sin embargo, con la misma
absurda carencia de lógica se estableció la primera vez. No es difícil además
encontrar muchas excepciones a esta supuesta regla. Quizá el caso más extremo y
llamativo sea Japón, cuya deuda lleva más de treinta años
superando el 100% de su PIB. En
1991 era de 131,8%, en 2005 subió hasta el 186,4%, y en 2011 escaló hasta el
230%. Pero, Japón, se dirá, tiene algo que España ya no tiene; una potente
industria que respalda esa deuda. Es verdad, pero tiene además algo que ya ni
España ni el resto de los países de la zona euro tienen, soberanía monetaria. Con esas dos ventajas Japón tiene poder para
refinanciar la deuda con sus acreedores e incluso, si es necesario, su Banco
Central puede intervenir en los mercados de deuda y comprar deuda propia para
reducir el tipo de interés, algo que el Banco Central Europeo sólo ha hecho para
evitar la quiebra de los países en crisis. De modo que nos hemos convertido, en la práctica, en usuarios y rehenes de una
moneda sobre la que no tenemos control, y ese es el talón de Aquiles de
Europa, el punto flaco que han aprovechado los “mercados” para forzar la
quiebra de los países más débiles de la zona euro[2].
Así que, en realidad, los criterios de convergencia impuestos en Maastricht no
tenían una justificación científica, sino disciplinaria. Simplemente, el
BCE/Bundesbank no estaba dispuesto a hacerse cargo de los compromisos de gasto
público de los países miembros (artículo 103) por lo que era necesario
contenerlo. Pero, como afirma John
Kenneth Galbraith y otros economistas, “el
gobierno necesita el déficit, es la única manera de inyectar recursos
financieros a la economía”. Y es perfectamente lícito y comprensible que un
gobierno pueda endeudarse para financiar proyectos cuyos rendimientos a medio y
largo plazo superan sus costes iniciales, y que en definitiva aumentarían la
capacidad productiva del país. Y no sólo gastos coyunturales para la
construcción de infraestructuras, sino aquellos gastos corrientes,
estructurales, que redundarían también en su beneficio, como la Educación y la
Investigación.
Pero ahora, la ideología neoliberal
trata de convencernos de que “no podemos
gastar lo que no tenemos”, y aprovechando la crisis aprieta aún más los
corsés disciplinarios del gasto público y pretende dejar el déficit estructural
en el 0,4% del PIB en 2020. Hay además
otras razones menos confesables para reducir el gasto público y no generar
demasiada deuda. Una es la de favorecer las exportaciones y a las grandes
empresas cuyos ingresos dependen de ellas. El gobierno, el gasto público, es lo
que crea demanda bancaria de títulos de deuda. Como la emisión es en euros,
aumenta la demanda de euros y esto presiona sobre su cotización al alza en los
mercados de divisas, lo que favorece las importaciones pero perjudica las
exportaciones. Otra razón para hacer
desaparecer el déficit estructural del Estado es provocar su retirada, forzarle a renunciar a prestar servicios
públicos para dejar paso al sector privado. Y aquí llega el segundo movimiento. Una jugada sutil pero vital para el
neoliberalismo porque, primero ha conducido a los Estados a un callejón sin
salida, y luego les ha ofrecido una alternativa que le beneficia completamente:
la colaboración público-privada (CPP).
Los principios de la CPP los expuso en
2004 la Comisión europea en el Libro
Verde sobre la colaboración público-privada [COM (2004) 327 final]. En primer lugar, tomando el efecto por la
causa, justifica la necesidad ineludible que tienen los gobiernos para acudir a
esta fórmula: “Teniendo en cuenta las
restricciones presupuestarias que han de
afrontar los Estados miembros, este fenómeno responde a la necesidad que tiene
el sector público de recibir financiación privada”. Y así, los Estados se
irán vaciando progresivamente de sus funciones porque se ven obligados a
recurrir “a operaciones de CPP para
realizar proyectos de infraestructura, en particular en los sectores del
transporte, la sanidad pública, la educación y la seguridad pública”. De
manera que puede afirmar ya el documento, sin ningún pudor, y sin querer
percatarse de la contradicción subyacente, que “las operaciones de CPP pueden contribuir a la creación de redes
transeuropeas de transportes, ámbito en el que existe un enorme retraso debido,
entre otras cosas, a la escasez de inversiones”. Increíble.
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| Fig.2: La CPP en Europa. Price Waterhouse Cooper, 2006 |
Sobre
esta relación a largo plazo, los empresarios de la CEOE encuentran otra ventaja (Informe sobre Modelos de Colaboración Público-Privada para la
financiación de infraestructuras públicas, 2005), que se llama Equidad Intergeneracional, pues permite
diferir a lo largo de la vida de la infraestructura, a los usuarios y
contribuyentes, los costes de la construcción inicial. Efectivamente, esta
equidad se alcanza cuando los ciudadanos que se benefician de una inversión soportan
también sus costes, y éstos, beneficios y costes, se prolongan en el tiempo. Es
decir, que las consignas que niegan las inversión pública directa (“no podemos gastar lo que no tenemos”, “no podemos dejarle a nuestros hijos nuestras
deudas”), se convierten ahora en “equidad intergeneracional” cuando se
trata de justificar la transferencia de dinero público al sector privado por un
largo periodo de tiempo. Y esto, al parecer, no es deuda. Y es verdad, a
efectos de contabilidad nacional no lo es. Llega
así el tercer movimiento, una jugada maestra que obliga a los gobiernos,
independientemente de su orientación ideológica, a emprender el camino de la
CPP. Según el Sistema Europeo de
Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) estas transferencias quedan fueran del
balance de la Administración y no computan ni como déficit ni como deuda,
por lo que la Colaboración Público Privada se convierte en la puerta trasera, la
única vía de escape que ofrece el mismo Sistema que ha impuesto el Pacto de
Estabilidad Presupuestaria para poder sortear sus propias normas.
De modo que la fórmula CPP ha
crecido en Europa desde la entrada en vigor del Pacto de Estabilidad, y entre 2001 y 2006 España era, después del
Reino Unido, el país con mayor número de proyectos de CPP terminados y el
cuarto en el total de proyectos incluidos los licitados, por detrás de
Italia y Portugal (fig.2) Por Comunidades Autónomas el mayor crecimiento de Entes
Públicos de este tipo se dio en Castilla-La Mancha (de 2 a 19, un 850% más),
aunque fue Cataluña la que experimentó el mayor crecimiento absoluto, con 40
empresas más (de 70 a 110). En 2006, Cataluña, Madrid, País Vasco, Valencia y
Andalucía concentraban la mitad de total. No obstante, aunque el Sector Público
había ido disminuyendo de tamaño y los gobiernos delegando así las
responsabilidades adquiridas con sus ciudadanos, nada parecía fuera de lo
normal, es decir, todo estaba ajustado a la “norma”, pues el Estado y las Comunidades habían transitado por el único camino
marcado.
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| Fig.3: Evolución de la carga financiera de las Comunidades |
La Ley Orgánica de Financiación de
las Comunidades Autónomas (LOFCA), de 1980, más de 10 años anterior por tanto a
los criterios de convergencia de Maastricht, establece en su artículo 14 las condiciones de endeudamiento de las Autonomías para préstamos superiores a 1
año: que el dinero se destine a gastos de inversión y que la carga de la deuda
anual (capital más intereses) no supere el 25% de sus ingresos corrientes.
Además, establece que para operaciones de crédito en el extranjero y la emisión
de deuda se requiere la autorización del Estado. Ninguna alusión al PIB como
referencia para el déficit o la deuda. En la modificación que se hizo en 2001 y
que se ha mantenido hasta hoy, ya se dice que para la referida autorización, el
Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria. Pero no será sino hasta la modificación de la Ley de
Estabilidad Presupuestaria de 2007 cuando se haga explícita la referencia al
PIB para el establecimiento de compromisos de deuda. Y en la última
modificación de esta ley, la de 2012, ya se dice expresamente que el límite de
deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no podrá superar el 13% de
su PIB regional. Pero si se analizan las
cifras del endeudamiento de las Comunidades Autónomas en los años anteriores a
la crisis se constata que, no sólo habían cumplido con la normativa, sino que
habían disminuido su nivel de endeudamiento desde el año 2000, (fig.3),
sin duda como resultado del
desplazamiento de deuda de los presupuestos a las entidades de CPP. Si el
nivel medio de endeudamiento sobre los ingresos era de un 6,8% en el 2000, en
2009 había bajado hasta el 4,5%. En este último año, las Comunidades con más
carga financiera eran Madrid (7,4%), Baleares (7%) y Cataluña (6,4%). Tampoco
puede decirse que las Comunidades hayan recurrido al endeudamiento para
aumentar sus recursos, pues incluso contando con las posibles deficiencias en
los sistemas de financiación que hubiera obligado a las Comunidades a acudir a
esta fórmula, el volumen de los recursos por endeudamiento sobre el total de
los ingresos se había mantenido hasta el 2008 por debajo del 4%. Expresada la
deuda en relación al PIB regional, la media de las Comunidades desde el año
2000 y hasta el 2008 estaba entre el 6,4% y el 6,6%. Es sólo a partir de la
crisis, cuando la deuda empieza a subir vertiginosamente: 8,5% en 2009; 10,5%
en 2010; 12,4% en 2011.
Como
ya se demostró en otro lugar[4],
este aumento se debe a los propios efectos de la crisis y a los recortes en el
gasto público intentando reducir el déficit. Pero como no se cansan de denunciar los economistas,
esta es una política suicida. Galbraith
lo dijo a finales de 2011 en una entrevista para el Washington Post. No se
puede recortar gasto público sin recortar crecimiento económico, el recorte
afecta al PIB, que cae, de manera que “no
dispondrán de los ingresos fiscales necesarios para financiar siquiera un nivel
más bajo de gasto…. La eurozona va al despeñadero”. Pero la eurozona y los que tienen el timón y
toman las decisiones saben muy bien adónde van. Porque la crisis les ha dado la
oportunidad para terminar la partida y acabar definitivamente con un Sector
Público al que han estado debilitando durante más de 20 años.
Efectivamente, la deuda de las Comunidades Autónomas ha crecido debido a tres razones
fundamentales: la caída de los ingresos tributarios, cercana al 25% (Ivie,
2012), la conversión de la deuda a proveedores en deuda financiera, y las ayudas
del Estado a través del Fondo de
Liquidez Autonómica (FLA). El FLA es el mecanismo ideado por el actual
gobierno para “ayudar” a las Comunidades a afrontar sus problemas de liquidez,
más concretamente, el pago de sus deudas. Pero para que el FLA cumpla su
objetivo real, las Comunidades deben tener problemas financieros y el gobierno
se ha encargado de que los tengan. Estas
son las dos últimas jugadas, el jaque, el irracional reparto del déficit entre
las administraciones públicas; y el mate, el propio FLA y sus condiciones.
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| Fig.4: Distribución de gastos e ingresos entra las Administraciones Públicas, Fedea, 2012 |
En la Ley de Estabilidad
Presupuestaria de 2012 (art. 13) se hace una distribución proporcional de la
deuda en que pueden incurrir las Administraciones Públicas con respecto al PIB,
reservándose la Administración Central el 44%, las Comunidades Autónomas el 13%
y las Corporaciones locales el 3%. Aproximadamente una relación de 3 a 1 entre
el Estado y las Comunidades. Para valorar si este reparto es justo y
proporcionado a las responsabilidades de gasto de cada administración hay que recordar
algunos datos (fig.4). Las Comunidades Autónomas
concentran más del 50% de los todos los empleados públicos y son responsables
del 35% del gasto total. De ese gasto, entre un 50% y un 60% de sus
presupuestos está destinado a pagar la Educación y la Sanidad. La
Administración Central emplea a un 20% de los Empleados Públicos y es
responsable del 20% del gasto total. Como también es responsable de las
pensiones y los subsidios de desempleo, hay que añadirle el 32% que supone este
gasto, con lo que el Estado sería responsable del 52% del gasto total. Es
decir, una relación de sólo 1,5 a 1, con lo que la distribución del déficit de
3 a 1 ya parece un poco injusta. Si además le añadimos la proporción de
ingresos el agravio aumenta, porque, contando con los recursos de la Seguridad
Social, el Estado ingresa 3,6 veces más que las Comunidades. Pero el verdadero
estrangulamiento financiero de las Comunidades ha venido por el reparto que ha
hecho el gobierno de los objetivos de déficit marcados por Bruselas. Si el
objetivo de déficit para 2012 era del 4,5%, el gobierno se reservó para sí el
3,8%, lo que supone el 84,4% del total, mientras que a las Comunidades sólo se
las dejaba endeudarse un 0,7%, es decir, el 15,6%. El reparto que ha hecho el
gobierno del 6,5% del objetivo para 2013 no difiere mucho (fig.5). Se reserva un 5,2%
(incluye la S.S; supone el 80%), y deja a las Comunidades un 1,3% (el 20%). En
otras palabras, a las Comunidades
Autónomas, siendo las que más responsabilidades de gasto social tienen, e
ingresando tres veces menos recursos que el Estado, se les exige un esfuerzo de
ajuste fiscal muchísimo más grande que el que se pide el gobierno a sí mismo,
y todo esto, cuando, según los últimos datos (2º trimestre de 2013), de los
942.758 millones de euros de deuda, las Comunidades sólo son responsables de
193.296 millones, es decir, del 20,5%. Así
pues…jaque a las Autonomías.
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| Fig.5: Déficit de las Comunidades. El País, 2013 |
Dada la importancia y el alcance del
gasto social que gestionan las Autonomías, el gobierno podía haber optado por
salvar a unos y a otras asumiendo en la parte proporcional que se había
asignado del déficit el pago de los vencimientos más urgentes de su deuda. Así,
durante un tiempo se especuló con la posibilidad de que este rescate se hiciese
a través de hispanobonos. El Banco de España compraría deuda autonómica para
que estas pudieran afrontar sus pagos. Esto hubiera sido lo más razonable si el
objetivo hubiese sido salvar a las Autonomías y a los servicios públicos que
prestan. Pero no es el caso. Alemania
nos ha enseñado cómo se mete en cintura a toda Europa aprovechando la crisis, y
este gobierno tampoco iba a dejar pasar la ocasión para hacer lo mismo con las
Autonomías utilizando sus mismas técnicas, de modo que los hispanobonos
quedaron descartados. Así que sólo quedaba
rematar la partida con una jugada sorpresa, y nada mejor que utilizar el caballo, pues sus movimientos suelen pasar desapercibidos: así nació el Fondo de Liquidez Autonómico. Según la ley que lo regula, de
julio de 2012, las Comunidades que acudan al Fondo deben someterse a los
principios de “prudencia financiera”
y utilizar el fondo exclusivamente para el pago de los vencimientos de deuda y
otras operaciones de crédito que no puedan ser refinanciadas, pero no para el
pago de gastos corrientes (salarios, educación, sanidad…). Para garantizar que
esto sea así, el propio Estado, “en
nombre y por cuenta de la Comunidad Autónoma, gestionará, con cargo al crédito
concedido, el pago de los vencimientos de deuda pública de la Comunidad
Autónoma, a través del agente de pagos designado al efecto”. Además, la
Comunidad debe presentar un Plan de
Ajuste “que asegure el cumplimiento
de los objetivos de estabilidad y de deuda pública, así como el reembolso de
las cantidades aportadas por el Fondo de Liquidez Autonómico”, pues el préstamo del FLA se hace a un interés
cercano al 6%. En cualquier caso, las Comunidades responden de las
obligaciones contraídas con el Fondo mediante la retención de sus recursos del
sistema de financiación si es necesario. Así
pues, las Autonomías han dejado de ser autónomas.
Para
estrechar más el cerco contra las Autonomías y obligarlas a acudir al FLA, el
gobierno contó con la inestimable ayuda de las Agencias de calificación y de
los bancos. Desde
inicios de 2012, Fitch’s, Moody’s, y S&P bajaron la calidad de la deuda
autonómica hasta dejarla en el bono basura, y los bancos, incluidos en el
negocio del FLA de 2012, dejaron de prestar directamente a las Autonomías. De
los 18.000 millones de euros de provisión inicial, los bancos (Santander, BBVA,
Caixa, Bankia, Sabadell y Banco Popular) aportaban 8.000 millones. Ellos mismos
confesaban lo contentos que estaban con el negocio: “Es más lógico que prefiramos prestar al FLA, que tiene garantía del
Estado en lugar de a una Autonomía, cuya solvencia puede ser más baja” (El
País, 30/8/2012). La provisión del FLA para 2013 es de 23.000 millones de
euros, pero todo lo asume el Tesoro. El
gobierno, a través del Instituto de Crédito Oficial, pidió al BCE 20.000
millones de euros al 1% para prestar a las Autonomías al 5%.
No
sé si nos hemos enterado bien de la jugada: el préstamo del Gobierno a través del FLA aumenta la
deuda de las Comunidades que luego el mismo Gobierno les exige bajar
obligándolas a Planes de Ajuste y recortes en los servicios sociales básicos, y
amenazándolas con intervenir la Comunidad y arrebatarles las competencias en
los impuestos cedidos si no lo cumplen (El País, 1/7/2013). Por si no nos ha
quedado claro, el Gobierno acaba de anunciar un nuevo recorte de 8.000 millones de
euros que deben aplicar las Comunidades en los próximos dos años.
Ya
está, jaque mate, fin de la partida.
[2]
Este asunto se ha tratado ya en http://museodelacrisis.blogspot.com.es/2012/12/sala-4-el-euro-se-rompe.html,
y en http://utopiadejuancarmona.blogspot.com.es/2012/10/ojo-al-dato.html
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